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Prefacio

Notas preliminares sobre la democracia

La ciencia política ha tenido problemas a la hora de definir qué es y qué no es democracia. Si nos remitimos a su significado etimológico, democracia: dêmos y krátos, krátos del demos, significa el poder del pueblo. Así como aristocracia es el poder de los áristoi, los nobles, los mejores, y como la autocracia simboliza el poder de autós, de sí mismo, en el sentido de quien no tiene que rendir cuentas a nadie.

El término “… fue acuñado en el siglo V a. C. y desde entonces hasta hace aproximadamente un siglo ha sido un concepto político. Es decir, democracia significaba democracia política…” (Sartori, 1987: 28). Se refiere a la experiencia de la polis griega entre los siglos V y IV a. C., cuyo fundamento era la participación plena y activa de todos sus ciudadanos en un plano de igualdad, pero exceptuando de la idea de ciudadanía a las mujeres, los esclavos y los extranjeros.

Grecia constituye, en términos de Cornelius Castoriadis, el primer ejemplo de sociedad ‘que delibera explícitamente sobre sus leyes y que a la vez es capaz de modificar esas leyes. En este sentido es la primera comunidad con vida política, entendida ésta como una actividad colectiva cuyo objeto es la institución de la sociedad como tal’ (Respuela, 2003:272).

Luego de un silencio por espacio de varios siglos en torno a la democracia, esta resurgirá como preocupación teórica y como posibilidad práctica en los Estados-Nación, a partir de una convergencia de tradiciones de pensamiento tales como el republicanismo (1), la ilustración y el liberalismo, que van a recuperar las ideas de igualdad y libertad, respectivamente, y cuya lenta amalgama hará eclosión en la Revolución Francesa para desarticular las monarquías absolutas en el mundo occidental. La puesta en práctica desde fines del siglo XVIII de regímenes políticos organizados en torno a esas ideas, dio a luz democracias representativas, que a diferencia de la democracia griega en la que el pueblo intervenía directamente en la toma de decisiones, este nuevo tipo de democracia se realiza en torno a una dimensión vertical: la representación. Ahora la participación del pueblo ocurre principalmente, aunque no exclusivamente, en el momento electoral, en el que elige representantes; es decir, aquellos que ocuparán transitoriamente los roles de poder por espacio de un mandato fijado constitucionalmente y que toman decisiones de política pública en nombre de y para ese demos que dicen representar. Es por lo tanto en las elecciones periódicas, regladas constitucionalmente, la circunstancia en que el pueblo participa relativamente en condiciones de igualdad (2) ejerciendo su ciudadanía política.

Tres siglos han pasado de estas primeras configuraciones democráticas de los Estados modernos, y a lo largo de los mismos, las democracias han sufrido mutaciones, cambios, algunos que contribuyen a su expansión (la propagación del sufragio universal, igual y secreto, la consagración de derechos humanos básicos como valores universales son algunos ejemplos) y otros que limitan sus posibilidades de ejercicio (como el avance de las tecnocracias, un número importante de decisiones en manos de burocracias organizadas de manera jerárquica, y la consolidación de grupos de interés o presión cuyo poder relativo se encuentra por encima de las posibilidades del ciudadano común).

Pero ¿qué significa hoy democracia?

Por las transformaciones que a lo largo de la historia (3) ha transitado la democracia, hoy es, sin lugar a dudas, un fenómeno complejo de definir, multifacético y ambiguo […] muchos Estados de distintas regiones del mundo institucionalizaron regímenes democráticos, pero la manera en que éstos se implementan y desarrollan difiere de un país a otro, por lo que no existen dos regímenes democráticos idénticos. (Méndez Parnes y Negri, 2006:84).

Por estas razones, será difícil definir qué es democracia. En la teoría política moderna –sostiene Respuela- el debate ha girado en las últimas décadas, en torno a dos ejes principales: si la democracia debe definirse por lo que es o por lo que debe ser, y el otro reside en identificar el rol de los liderazgos. Ello ha dividido a los teóricos entre empiristas vs. normativistas y elitistas vs. participacionistas. Mientras posturas más filosóficas y prescriptivas como las de Pateman (1970), Bachrach (1973), Held (1991) definen a la democracia de manera “maximalista” asignando un rol central a la participación del pueblo, Schumpeter (1943), Dahl (1989), Sartori (1987), entre otros, lo hacen de manera descriptiva, asociada a condiciones “mínimas” que la caracterizan como régimen político, y que pueden ser medibles en el plano empírico.

De acuerdo con una definición minimalista, la democracia es, en primer lugar, un régimen político; es decir, un sistema de reglas que organizan la forma en la que se accede al poder y el modo en que se lo ejerce. Schumpeter (1943) tiende a reducir la complejidad del régimen democrático a un método para designar a los gobernantes y para llegar a decisiones políticas, dejando de lado el sentido, los fines y las significaciones colectivas. “A través de este método, todas las personas son, en principio, libres de competir por el liderazgo en elecciones libres, para lo que se hacen necesarias las libertades civiles […] Los medios de participación abiertos a los ciudadanos son el voto por los líderes y la discusión” (Pateman, 2014:22-23).

Sartori avanza en la operacionalización del concepto democracia representativa y sostiene que “las democracias modernas giran en torno a: a) el principio de la mayoría relativa; b) los procedimientos electorales y c) la transmisión de poder que supone la representación” (Sartori, 1987:54).

Por su parte, Dahl denomina poliarquía (gobierno de múltiples minorías) en lugar de democracia a este tipo de régimen político, que se caracteriza porque “la ciudadanía es extendida a una proporción comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la ciudadanía se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto” (Dahl, 1992:266). Además este régimen se asienta en una serie de instituciones o acuerdos institucionales que se centran en el proceso electoral, todos los cuales deben estar presentes para clasificar a un gobierno como poliárquico:

1. Funcionarios electos. El control de la política pública corresponde a funcionarios electos.

2. Elecciones libres e imparciales. Los funcionarios son electos en elecciones limpias, que se llevan a cabo con regularidad y donde rara vez existe la coacción.

3. Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a votar.

4. Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a ocupar cargos en el gobierno, esto es, derecho a ser elegidos.

5. Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones políticas definidas con amplitud, incluida la crítica a los funcionarios públicos, el gobierno, el régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente.

6. Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a procurarse diversas fuentes de información, que no solo existen sino que están protegidas por ley.

7. Autonomía asociativa. Los ciudadanos gozan del derecho a constituir asociaciones relativamente independientes, entre ellas partidos políticos y grupos de intereses.

La democracia para este autor es un ideal que sirve como modelo más que una posibilidad de materializarse en un régimen concreto. Lo que sí es posible a la escala del Estado nacional es la poliarquía, siempre y cuando estén presentes todas sus instituciones, pero advierte que no son suficientes para una democracia como “ideal”. Por ello, el requisito básico sobre el que se asienta toda poliarquía es el consenso sobre las normas, al menos entre los líderes. En suma, todos los representantes de la perspectiva empirista de la democracia, asignan un peso fundamental a las reglas procedimentales que determinan quién accede al ejercicio del poder político.

En la corriente opuesta, se hallan los teóricos que opinan que considerar a la democracia como método y/o poner todo el peso en el momento electoral desvirtúa su esencia. Proponen una “nueva teoría de la democracia en la que se rescata el rol transformador de los valores […] y pone a la participación como valor central” (Respuela, 2003:301-302). Dicha participación trasciende el régimen político y se extendería a otras esferas tales como la económica, la industria y las organizaciones de la sociedad civil, porque sería una condición imprescindible desarrollar aptitudes para alcanzar una verdadera democratización en una sociedad determinada. Autores como Carole Pateman (1970), Bachrach (1973), Held (1991) entre otros, entienden que es una ciudadanía activa y la conformación de una sociedad democrática lo que define la democracia. En ese sentido, promueven un debate público en momentos no electorales, en el que intervengan una diversidad de actores, que permitan superar la democracia representativa y reemplazarla por una democracia participativa. Esta corriente reconoce como antecedentes a Rousseau, John Stuart Mill y G.D.H. Cole.

El sistema ideal de Rousseau está diseñado para desarrollar acciones políticas y sociales individuales responsables a través del efecto del proceso participativo. […] Durante este proceso el individuo […] se da cuenta de que tiene que tener en cuenta asuntos más amplios que sus propios intereses privados e inmediatos si ha de lograr la colaboración por parte de los demás, y aprende que el interés público y el interés privado están en íntima relación. […] Como resultado de la participación en la toma de decisiones, se educa al individuo para que distinga entre sus propios impulsos y deseos, y aprenda a ser un ciudadano público y privado (Pateman, 2014: 53).

De este modo, de acuerdo con Pateman, la teoría de la democracia participativa se construye alrededor de dos ideas centrales: “que los individuos y sus instituciones no pueden considerarse aislados unos de otros” y la “función educativa”; esto es el “entrenamiento social” en distintas esferas donde se debe desplegar la democracia para que el individuo desarrolle actitudes y cualidades psicológicas necesarias para vivir en democracia, pues para que “exista un gobierno democrático debe haber una sociedad democrática”; más aún un modo de vida democrático. Este desarrollo tiene lugar a través del proceso mismo de participación. Todo ello no significa que se deba prescindir del acuerdo sobre los procedimientos electorales, que constituyen una parte no menor del funcionamiento del sistema democrático moderno.

Ciertamente, la descripción de las posturas precedentes no agota el debate, que tendrá diversos despliegues en numerosas vertientes: los estudios de los procesos de democratización post-dictaduras, los análisis de la “calidad” de las democracias, además de la crítica a la “democracia capitalista” por parte de la corriente marxista y sus derivas. Para cerrar este apartado, cabe destacar que la ciencia política ha privilegiado las concepciones minimalistas de la democracia y “suele asociar a la democracia con la imagen de un régimen político en el cual los gobernantes están, de algún modo, limitados por la ciudadanía, ya que son electos por ella, y están sujetos a una serie de restricciones producto de la existencia de libertades cívicas y políticas” (Méndez Parnes y Negri, 2006: 86).

La democracia y los sistemas electorales

Si bien las elecciones no son suficientes para identificar el carácter democrático de un régimen político pues, entre otros requisitos “La democracia genuina requiere del Estado de derecho, de una sociedad civil viviente y partidos políticos eficientes”, sería inconcebible en el presente, una democracia sin ellas. Así, en las democracias contemporáneas los gobernantes son elegidos para ocupar los cargos de representación política a través de elecciones caracterizadas por “la vigencia del sufragio universal, igualitario, directo y secreto, la libertad de poder elegir entre candidaturas concurrentes representando distintas plataformas políticas o ideologías, así como el carácter abierto del resultado electoral y su aceptación, cualquiera sea, por parte de todos los competidores” (Nohlen, 2012:227).

En consecuencia, no es difícil imaginar que las elecciones, en tanto proveedoras de legitimidad al ejercicio del poder de un candidato, un partido político o coalición de partidos, sean objeto de múltiples regulaciones. Además de establecer quiénes tienen el derecho al voto y cómo será la modalidad del mismo, también es preciso especificar cuál es el mecanismo a través del cual se computan los votos y cómo éstos se transforman en cargos en los poderes del Estado. De este modo, los sistemas electorales constituyen uno de los componentes básicos de las democracias representativas, pues son importantes para el proceso de formación de la voluntad política y la transferencia del poder. Se caracterizan por la presencia de un conjunto de elementos que pueden combinarse de manera diferente. Según De Luca (2006) ellos son: distrito o circunscripción electoral; tamaño de la asamblea legislativa; fórmula electoral; barrera y/o umbral de exclusión; estructura de la boleta de votación y la posibilidad de unir listas o apparentement.

A su vez, los sistemas electorales pueden clasificarse según los insumos (ej. reglas legales), por los productos (efectos), según categorías analíticas, por su complejidad, entre otras posibilidades. La clasificación más extendida es aquella que se realiza de acuerdo a los principios de representación: mayoritario o proporcional.

El análisis de los efectos en el sistema político, tanto directos como indirectos, es al que la literatura le ha dedicado una mayor profundidad desde los seminales trabajos de Duverger (1950). No solamente puede corroborarse una influencia en la configuración del sistema de partidos, sino también un impacto en el comportamiento de los actores, tanto de los votantes, como de los partidos y sus candidatos a cargos públicos. En pocas palabras, ningún sistema es “neutro”, sino que responde a las condiciones históricas y sociopolíticas de los países respectivos, genera distintos efectos de acuerdo con los diseños institucionales y/o la cultura política de los actores, y sus reglas se generan según características del sistema político y/o de las mayorías circunstanciales que se forman en todo sistema democrático.

Por lo tanto, las reglas electorales importan aún cuando no sean el componente definitorio del carácter democrático de un régimen político. Si esto es así, cuando estas reglas se modifican de manera recurrente como sucede en el caso que analizamos en esta obra, y ello además ocurre no sólo al margen de la participación ciudadana sino que ni siquiera proviene de un acuerdo entre las elites, nos hallamos frente a un síntoma del funcionamiento de la democracia que debiera llamarnos la atención. Ello nos conduce a examinar en el apartado siguiente la cuestión de la calidad democrática.

El debate sobre la calidad democrática

Introducirnos en este tema nos lleva al plano de un análisis empírico de las democracias existentes (4) y plantea el dilema de cómo traducir los ideales democráticos en prácticas políticas.

… la calidad democrática no pretende cuestionar en sí al régimen democrático, sino brindar una imagen de los resultados de la democracia, en relación con: la gobernabilidad, la profundidad de la legalidad democrática, la estabilidad, la incorporación de la ciudadanía y la vigencia de derechos. En este sentido, la democracia lejos de ser un punto de llegada, es un viaje continuo regido por reglas y valores orientadores que no permiten ningún descuido (Altman y Pérez Liñán, 2002 en Méndez Parnes y Negri, 2006:109).

De acuerdo con estas pautas, una buena democracia sería “aquella que ofrece parámetros estables a los ciudadanos, es decir, reglas de juego claras, consentidas y legitimadas en un compromiso social y político lo más amplio posible”. Podemos encontrar posturas que colocan el peso de la calidad democrática en el funcionamiento de las instituciones, utilizando indicadores como la vigencia de los derechos políticos y libertades civiles; la gobernabilidad; la eficacia de la representación y el grado de participación (Corbeta y Pérez Liñán, 2001 (5)), y otras que ponen el foco en el campo de acción de la sociedad civil. Según esta perspectiva es responsabilidad de la ciudadanía participar y controlar a los gobernantes, como por ejemplo a través de mecanismos de rendición de cuentas o accountability. Según Guillermo O’Donnell (2007) la accountability tiene tres dimensiones:

…la vertical (el ejercicio de la elección de quién los gobernará por cierto período y […] a la capacidad de organizarse para expresar libremente sus opiniones y demandas), la horizontal (“…la existencia de instituciones estatales que tienen el derecho y el poder legal de, y están fácticamente dispuestas y capacitadas para, emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta las sanciones legales o el impeachment, en relación con actuaciones u omisiones de otras instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas”) y la social (“es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas, basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas”). Guillermo O’Donnell (2007: 88, 99, 142).

Finalmente, se halla otro conjunto de investigadores que se ocupa de analizar la calidad democrática en virtud de los resultados que el régimen produce en términos de las condiciones sociales y económicas de la ciudadanía.

En el marco de estos debates sobre la calidad democrática, diversos autores han acuñado términos para identificar aquellos regímenes políticos que se hallan en una zona gris porque no son democracias representativas plenas pero tampoco autoritarismos. O’Donnell ha elaborado el término democracia delegativa para señalar a este tipo de régimen que “si bien cubre con los requisitos poliárquicos identificados con el momento electoral y la posterior conservación de ciertas libertades básicas, mantiene severos déficits en los mecanismos de rendición de cuentas horizontales que distinguen a la democracia representativa” (O’Donnell, 2011:10).

Sostiene este autor que la democracia delegativa es democrática por su legitimidad de origen y porque durante ella se mantienen vigentes ciertas libertades políticas básicas, tales como las de expresión, reunión, asociación y movimiento. Sin embargo tiene elementos que la alejan de la caracterización de una democracia representativa. Por ejemplo, un presidente electo en una democracia delegativa cree que la elección le da derecho a tomar las decisiones que mejor le parecen, sin estar sujeto a los controles institucionales propios de la división de poderes. En este sentido, consideran un estorbo la “interferencia” de todas las instituciones que ejercen aspectos de control o accountability horizontal. Ello lleva a que busquen o bien privar de recursos a estas instituciones, o ignorarlas o cooptarlas. Asimismo conlleva a que la formulación de políticas públicas sea abrupta e inconsulta, para lo que normalmente usufructúa relaciones fácticas de poder que lo favorecen. El líder se presenta como “la encarnación de los grandes intereses de la nación”, por lo que se dice colocado por encima de las diversas “partes” de la sociedad, que incluye a los partidos políticos. Esta concepción hiper-presidencialista (Nino, 2005) y hostil a la rendición de cuentas y al control, los “lleva a presentarse como auténticos salvadores de la patria”. Finalmente, entre sus prácticas también se encuentran la limitación de la accountability social, en su intento por controlar, marginar o denostar a los medios de comunicación que se oponen a la política del gobierno. La suma de estas características supone “el riesgo de un deslizamiento hacia el autoritarismo”.

Otros autores prefieren usar el término de regímenes híbridos (Karl, 1995), es decir, “regímenes con instituciones democráticas que no son simples fachadas, pero con realidades autoritarias que limitan (y son limitadas por) esas instituciones”. Sería un concepto similar a “democracias iliberales (Zakaria 1997), autoritarismos competitivos (Levitsky y Way 2002) o autoritarismos electorales (Schedler 2006)” (Gervasoni, 2009: 103).

Siguiendo a Gervasoni, también en el plano subnacional es posible identificar regímenes híbridos. En su tesis de Doctorado analiza el tipo de régimen político subnacional de las provincias argentinas, es decir, la medida en que éstas son democráticas (o no). Sostiene que la democracia liberal es un tipo de régimen político con un elemento estrictamente democrático (la selección de los gobernantes mediante elecciones multipartidarias, libres, justas e inclusivas) y un elemento liberal (el respeto de derechos individuales y la limitación del gobierno mediante dispositivos institucionales tales como la división de poderes). En cambio

…los regímenes híbridos provinciales se caracterizan por quedar a mitad de camino en ambos frentes: tienen por un lado elecciones multipartidarias con voto universal, pero los candidatos oficialistas superan masivamente a los opositores en términos de recursos de campaña y cobertura mediática; de la misma forma, son generalmente liberales en lo que hace al derecho a la vida y la libertad física de los opositores, pero al mismo tiempo los hostigan con medidas represivas “blandas” (además de subordinar groseramente a los formalmente independientes poderes legislativo y judicial) (Gervasoni, 2011:78).

A partir de un riguroso estudio utilizando criterios objetivos y subjetivos, combinando indicadores institucionales o electorales (6) junto a la realización de una encuesta de expertos (7), evaluó sobre una escala predefinida la situación de la democracia en cada provincia, obteniéndose luego un puntaje agregado. Al aplicar la primera batería de indicadores, Gervasoni constata que si bien en todas las provincias hay elecciones más o menos competitivas, 11 de las 24 provincias (46%) nunca vieron al oficialismo perder elecciones para gobernador en más de un cuarto de siglo. Según el ránking de democracia construido a partir de la encuesta de expertos, señala que en la dimensión vinculada con la “limpieza del acto electoral”,

las formas tradicionales de fraude no prevalecen en las elecciones provinciales argentinas (aunque no parecen estar erradicadas de lugares como Formosa, Jujuy y Misiones (8)). La situación es bien distinta en lo que hace a la ventaja electoral del oficialismo: en esta dimensión las provincias ocupan casi todo el espectro, desde situaciones de competencia equitativa hasta distritos en los que los candidatos oficialistas superan abrumadoramente a los opositores en términos de recursos de campaña y cobertura por parte de los medios de comunicación locales” (Gervasoni, 2011:83-84).

En consecuencia, encuentra el autor que en la Argentina hay provincias “razonablemente democráticas, donde las elecciones son auténticamente competitivas y representan una amenaza real para los oficialismos (por ejemplo, CABA y Mendoza), pero también existen otras en las que, además de un nivel moderado de irregularidades electorales “clásicas” (padrones sesgados, fraude en el conteo de votos), hay importantísimas diferencias entre oficialismo y oposición en términos de los recursos de campaña básicos”. Las provincias que se encuentran peor ubicadas en este ránking y consecuentemente son encuadradas como regímenes híbridos, son San Luis, Jujuy, Formosa, Santa Cruz, La Rioja y Santiago del Estero. Misiones se encuentra inmediatamente después: en el puesto Nº 18 es decir, entre los 7 peores del país.

En las democracias subnacionales peor rankeadas resulta habitual que “un gobernante provincial de vocación autoritaria y recursos suficientes puede alterar las reglas electorales para obtener supermayorías legislativas (Calvo y Micozzi 2005), comprar la simpatía de los medios de comunicación locales, o inspeccionar sólo a las empresas que financien candidatos opositores” (Gervasoni, 2011: 79). En Misiones podemos constatar al menos las dos primeras de estas características.

En el marco de lo expuesto La democracia (a) reglada. Misiones y las reformas electorales 1983-2017 constituye un intento de contribuir al debate acerca de la democracia subnacional, aportando el análisis intenso del caso de esta provincia argentina. Siguiendo a Stake (1994) no se trata de una opción metodológica sino de la elección de un objeto de estudio, pues nos interesa poner el foco en Misiones y comprender sus especificidades en profundidad, apelando metodológicamente a diversas técnicas como la observación, las entrevistas en profundidad y el análisis documental.

Organización del libro

Se trata de un libro colectivo, organizado en cinco capítulos convergentes entre sí, que busca interpretar los cambios en las reglas de juego democráticas en la provincia de Misiones, Argentina, durante los primeros treinta y cuatro años luego de la salida de la dictadura.

Es fruto de un esfuerzo conjunto que tuvo varias etapas de gestación. Comenzó con el proyecto de investigación “El impacto de las reformas electorales en la democracia misionera”, que dirigí en la Universidad Católica de Santa Fe, sede Posadas (9), cuyos resultados parciales fueron expuestos en congresos de ciencia política nacionales y latinoamericanos. De la interacción generada con colegas y el fructífero diálogo académico, nos condujo una vez concluido el proyecto de investigación a una segunda etapa, en la que maduramos las ideas, incorporamos miembros de otras Universidades al equipo de reflexión, y como resultado de ese trabajo interdisciplinario, que sin dudas nos expandió la mirada, surgió esta obra que presentamos.

El hilo conductor que enlaza los cinco capítulos en los que está organizado el texto, es el análisis de la democracia misionera por espacio de los treinta y cuatro años comprendidos entre 1983 y 2017, observada a partir de un patrón que se repite a lo largo de todo el período: el cambio permanente de sus reglas de juego. Así, se modificaron cuarenta veces las leyes electorales; se reformó vía enmienda el artículo de la Constitución Provincial que permite la reelección del gobernador por un período consecutivo y se intentó modificarla nuevamente para habilitar la reelección indefinida; se produjeron cambios en la interpretación de la Constitución Provincial por parte del Tribunal Electoral en la forma de adjudicación de las bancas legislativas; y todo ello realizado con grandes silencios por parte de los medios de comunicación, que no reflejaron cabalmente los cambios sustantivos que estaban aconteciendo a espaldas de una ciudadanía cada vez más ausente de los debates públicos. Paralelamente, se fue delineando un escenario de mayor concentración del poder político y una transformación del sistema de partidos hacia formatos hegemónicos.

El primer capítulo, de María Elena Martin y Milva Carlino, titulado “30 años de manipulación de la legislación electoral” aborda los sucesivos cambios en las leyes electorales, las clasifica en sustantivas y procedimentales y las encuadra según el tema que comprenden. Analiza las posiciones de los actores frente a cada reforma y recupera los recorridos y la vigencia de las normas, para elaborar reflexiones acerca del funcionamiento del sistema político misionero.

A su turno, el capítulo escrito por Ricardo Biazzi “Enmiendas constitucionales: “trajes a medida” para el poder político de turno”, emprende un análisis sobre las enmiendas a la Constitución Provincial y a sus intentos de reforma, retrotrayendo las prácticas en torno a las mismas al propio comienzo de la institucionalidad provincial, cuyo signo de origen fue la exclusión de las oposiciones. En el capítulo siguiente, “Acerca de la validez constitucional de los cambios de criterio del Tribunal Electoral”, Martin, Urquiza y Biazzi revelan que los “trajes a medida” no se detienen en los cambios constitucionales ni de las leyes electorales, sino que también se extienden al funcionamiento del Tribunal Electoral; quien en los últimos 12 años se auto-instituyó facultades de interpretación de la Constitución Provincial, que implicó la violación de los mandatos constitucionales referentes al sistema electoral y la adjudicación de las bancas legislativas provinciales y locales.

Por su parte, el capítulo de Rosaura Barrios “Apuntes para pensar a la comunicación y a la ciudadanía como una alianza irrenunciable”, recorre la cobertura que han tenido los cambios en las leyes electorales en los medios más relevantes de la prensa escrita provincial para concluir que las notas más salientes han sido el silencio de los medios sobre estos temas. Ello sin dudas, repercute en la conformación de una opinión pública informada y por lo tanto, en condiciones de ejercer una ciudadanía más activa y comprometida con los destinos de la provincia.

Por último, el capítulo de Milva Carlino y María Elena Martin “La dinámica electoral en la democracia misionera: el paso de las elecciones competitivas a la configuración hegemónica”, recopila los resultados electorales en los 34 años del período de estudio y muestra a través de la consolidación de datos y mapas electorales la concentración de poder que se ha producido en la provincia, presentándose un sistema de partidos con un formato cada vez más hegemónico.

La pregunta que subyace en la interrelación de los capítulos, reside en indagar la conexión entre la manipulación de las reglas electorales y constitucionales, la falta de información –y participación- de la ciudadanía, y la concentración del poder político. En ese contexto, y recuperando la tensión en torno al concepto de democracia que enunciamos al principio, maximalismo vs. minimalismo, aún ateniéndonos a una definición mínima, Misiones presenta graves déficits democráticos. En el cambio de las reglas de juego electorales no hay ni participación ciudadana ni acuerdos de partidos: sólo regla de la mayoría.

Desde una perspectiva más amplia, que pone menos peso en la estabilidad de las reglas pero mucho más en los mecanismos de consulta y participación popular, no sería lo más grave que las reglas electorales se reformen frecuentemente, sino que siempre se realicen por iniciativa de los oficialismos, sin participación y deliberación ciudadana. Una democracia podría crear mecanismos de discusión permanente y “reajustarse” a medida que va encontrando mejores formas de organización de esa voluntad popular, a condición que esas iniciativas surjan desde esa voluntad popular y con amplios consensos.

Quedar a mitad de camino hace que la democracia se transforme en un régimen cada vez más híbrido. Más aún, cuando las instituciones que deben velar para la transparencia de su funcionamiento como el Tribunal Electoral, se sitúan “en la frontera de la ley”.

Si bien se trata de un estudio de caso y no busca pregonar más allá de él, los procesos y prácticas que describe, sin dudas, podrían ser reconocidos más allá de sus fronteras. Por ello, el lector encontrará en las páginas que siguen “parecidos de familia” con otras zonas del país.

María Elena Martin

Enero 2018

1. En este sentido, no debería pasarse por alto que a partir del siglo XII se crean condiciones históricas para la emergencia de rupturas del orden establecido, conjuntamente con la aparición de nuevas significaciones que permitirán la creación de nuevas formas en todas las dimensiones sociales, con sus consecuentes turbulencias y conflictos de largo alcance en Europa occidental. El contexto geopolítico de estas ciudades se vio favorecido por quedar al margen de la reorganización de reinos y del Imperio Germánico, como fue el caso de muchas ciudades del norte de Italia y las helvéticas, como Ginebra y Berna. En estas ciudades hay una transformación de los modos de vida que se plasman en nuevas formas psíquicas, mentales, intelectuales, artísticas, políticas y religiosas. Consecuentemente la realidad clausurada, la tradición y la autoridad sacralizadas por el orden político preexistente, se ven invadidas por innovaciones en casi todos los campos sociales favoreciendo los procesos de autonomía que configurarán las futuras democracias modernas.

2. Así como los antiguos excluyeron de la idea de igualdad a un conjunto amplio de personas, los modernos también negaron la ciudadanía a las mujeres, los trabajadores y varias minorías raciales y religiosas hasta bien avanzado el siglo XX.

3. Por ejemplo las transformaciones de la escala urbana y su impacto en la idea de ciudad y ciudadanía.

4. Ciertamente que para emprender estos análisis es necesario no perder de vista el sentido de la democracia que se toma en cuenta.

5. Citado en Méndez Parnes y Negri, ob. cit.

6. Una de las medidas que utiliza es la propuesta por Vanhanen (2000): es el porcentaje de los votos obtenidos por los partidos derrotados en una elección. Cuando éstos obtienen proporciones pequeñas, estamos frente a situaciones de gran predominio electoral de un partido o coalición, lo que a menudo refleja restricciones a la competencia. Otro es el índice propuesto por Alvarez, Cheibub, Limongi y Przeworski (1996), quienes conceptualizan a los regímenes políticos en forma dicotómica (democráticos o no), y sostienen que para que lo sean deben cumplir cuatro condiciones: 1) que el poder ejecutivo sea elegido, 2) que el poder legislativo sea elegido, 3) que existan dos o más partidos que compitan en las elecciones y, 4) que el partido gobernante haya perdido por lo menos una elección desde el establecimiento del régimen.

7. La Encuesta de Expertos en Política Provincial se llevó a cabo en el 2008 y abarcó a las 23 provincias y CABA. Se encuestaron en forma personal 155 expertos —cientistas sociales y periodistas políticos locales con gran conocimiento del sistema político provincial. El cuestionario incluyó preguntas sobre aspectos tan diversos como la limpieza del proceso electoral, el funcionamiento de la división de poderes, el estado de las libertades de expresión y prensa, y la prevalencia de actos de discriminación o brutalidad estatal. El puntaje de cada provincia en cada ítem es el promedio simple de la opinión de todos los expertos consultados.

8. La negrita es propia.

9. Resoluciones UCSF 6863/2012 y 8829/2014.

La democracia (a)reglada.