Alexander Wegener a travaillé dans des pays de développement depuis 1998. Entre 1992 et 1994, il travaillait pour la Freie Universität Berlin et la Humboldt-Universität zu Berlin, et entre 1994 et 2002 pour le Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) für Sozialforschung à Berlin. Aujourd’hui, il est consultant en finances locales. Il a travaillé dans des nombreux pays : La Grèce, le Serbie, l’Ukraine, la Mongolie, le Népal, l’Indonésie, le Cambodge, la Palestine, la Syrie, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, la Mauritanie, le Mali, le Ghana, le Bénin, le Togo, le Cameroun, l’Éthiopie, le Rwanda, l’Afrique du Sud.
Ce livre est le résultat d’une étude initialement entreprise par la GIZ, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, à Eschborn. L’étude a été élargie et actualisée en 2017 et 2018.
© Alexander Wegener 2018
édition et impression:
tredition GmbH, Halenreie 40-44, D-22359 Hamburg
978-3-7469-1684-2 (Paperback)
978-3-7469-1685-9 (Hardcover)
978-3-7469-1686-6 (e-Book)
LES FINANCES LOCALES DANS L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE
DR. ALEXANDER WEGENER
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES ILLUSTRATIONS
LISTE DES ABBREVIATIONS
RÉSUME ANALYTIQUE
1. LES FINANCES LOCALES EN VUE COMPARATIVE
2. L'ORGANISATION TERRITORIALE ET LA DÉMOCRATIE LOCALE
2.1 Les circonscriptions administratives : La présence de l'État
2.2 Les collectivités locales dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne
2.3 Les élections au niveau des communes
3. LES POLITIQUES DE LA DÉCENTRALISATION
3.1 Les effets de la décentralisation sont mal connus
3.2 Les compétences des communes
3.3 L'équilibre entre la déconcentration et la décentralisation
4. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS LES CONSTITUTIONS
4.1 Les constitutions et le principe de la libre administration
4.2 Les constitutions et l'autonomie financière
5. LE POIDS DES COMMUNES DANS L'ENSEMBLE DE L'ÉTAT
6. QUI FINANCE L’INFRASTRUCTURE ET LES SERVICES D’UNE COMMUNE?
6.1 La théorie sur les finances locales
6.2 Les termes techniques des recettes communales
6.3 La hiérarchie des recettes communales
7. COMPARAISON DE L'ASSIETTE FISCALE ET DE LA COMPOSITION DES RECETTES COMMUNALES
7.1 Le paysage des impôts et taxes communaux
7.1.1 Le Bénin
7.1.2 Le Burkina Faso
7.1.3 Le Burundi
7.1.4 Le Cameroun
7.1.5 La République du Congo
7.1.6 La Côte d’Ivoire
7.1.7 Djibouti
7.1.8 Le Gabon
7.1.9 La Guinée
7.1.10 Madagascar
7.1.11 Le Mali
7.1.12 La Mauritanie
7.1.13 Le Niger
7.1.14 La République Centrafricaine
7.1.15 La République Démocratique du Congo
7.1.16 Le Sénégal
7.1.17 Le Tchad
7.1.18 Le Togo
7.2 Les impôts et les taxes par leur base
7.2.1 Les impôts sur le foncier
7.2.2 Les taxes sur l’habitation
7.2.3 Les taxes sur les services communaux
7.2.4 Les taxes sur la voirie et le transport
7.2.5 La fiscalité sur l‘activité économique
7.2.6 La fiscalité sur la consommation
7.2.7 La fiscalité sur l‘agriculture
7.3 L’importance des impôts et taxes partagés
7.4 Le droit de fixer les taux des impôts et des taxes
7.5 Les recettes fiscales les plus importantes
7.6 Les ressources réelles des communes : Pas d’autonomie financière
8. LA COLLECTE DES IMPÔTS LOCAUX ET DES TAXES LOCALES
9. COMPARAISON DES TRANSFERTS FINANCIERS
9.1 La détermination de l‘enveloppe totale
9.2 Les transferts pour l‘investissement communal
9.3 Les transferts pour le fonctionnement communal
9.4 Des transferts non-prévisibles et d’une répartition arbitraire
10. L‘EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
11. CONCLUSION
12. BIBLIOGRAPHIE
12.1 Publications
12.2 Sources juridiques
13. INDICE
TABLE DES ILLUSTRATIONS
Illustration 1: L‘analyse du système des finances locales
Illustration 2: Les structures déconcentrées : L’État sur le terrain dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 3: Les niveaux de la commune
Illustration 4: Les structures décentralisées : Les collectivités locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 5: Les élections municipales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 6: Les politiques de la décentralisation
Illustration 7: La libre administration et le rôle d’État
Illustration 8: La libre administration dans les constitutions de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 9: Le contenu des Constitutions sur l’autonomie financière des collectivités locales
Illustration 10: L‘autonomie financière
Illustration 11: Pourcentages des dépenses locales dans le total des dépenses de l'État
Illustration 12: Les recettes fiscales en pourcentage du PIB dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 13: Les deux extrêmes de la fonction d’une commune
Illustration 14: Qui paie les services d’une commune?
Illustration 15: Les termes techniques des recettes communales
Illustration 16: La hiérarchie des recettes des communes
Illustration 17: L‘assiette fiscale typique
Illustration 18: L'assiette fiscale des communes: Les taxes foncières et sur l’urbanisme
Illustration 19: L'assiette fiscale des communes: Les taxes et les impôts sur l’activité économique
Illustration 20: L'assiette fiscale des communes: Les taxes agricoles et sur les ressources naturelles
Illustration 21: L'assiette fiscale des communes: Les taxes agricoles et les impôts sur le revenue
Illustration 22: Recettes fiscales des collectivités territoriales en Madagascar
Illustration 23: Les recettes non-fiscales des collectivités locales en Madagascar
Illustration 24: Les droits des conseils sur les taux
Illustration 25: La recette la plus importante pour les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
Illustration 26: La collecte communale des impôts et des taxes
Illustration 27: Les quatre types de transferts financiers
Illustration 28: Les types de dotations
Illustration 29: La détermination de l‘enveloppe globale
Illustration 30: Les fonds et les dotations pour l‘investissement communal
Illustration 31: Accès à l‘emprunt des communes
Illustration 32: La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle
Illustration 33: La situation des finances locales en vue comparative: La dimension monétaire
Illustration 34: La situation des finances locales: La dimension allocative et redistributive
Illustration 35: L’évaluation de la situation des finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne
LISTE DES ABBREVIATIONS
AFD |
Agence française de Développement, Paris |
ANICT |
Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (Mali) |
CAFB |
Centimes Additionnels au Foncier Bâti |
CATP |
Centimes Additionnels à la Taxe Professionnelle |
CEMAC |
Communauté Économique et Monétaire des Etats de l'Afrique Centrale |
CFA |
Coopération Financière en Afrique (CEMAC) ou Communauté Financière d’Afrique (UEMOA) |
CFPB |
Contribution foncière sur les propriétés bâties |
CFPNB |
Contribution foncière sur les propriétés non-bâties |
CGCT |
Code Général des Collectivités Locales |
CGI |
Code Général des Impôts |
CI |
Code des Impôts |
CNDCL |
Conseil national de développement des collectivités locales (Sénégal) |
CONAFIL |
Comité National des Finances Locales |
CREPMF |
Conseil Régional de l’Epargne Publique et des Marchés Financiers (l’autorité de régulation des Marchés Financiers de l’UMOA) |
DCPND |
Document Cadre de Politique Nationale de Décentralisation (Mali) |
DGE |
Dotation d'équipement |
DGF |
Dotation de fonctionnement |
DGI |
Direction Générale des Impôts |
FADeC |
Fonds d’Appui au Développement des Communes (Bénin) |
FCFA |
Franc des Communautés Financières d’Afrique |
FDR |
Fonds Régional de Développement (Mauritanie) |
FECL |
Fonds d'équipement des collectivités locales (Sénégal) |
FEICOM |
Fonds d’Equipement et Interventions Intercommunale (Cameroun) |
FICT |
Fonds d’investissement des collectivités locales (Sénégal) |
FMDV |
Fonds Mondial pour le Développement des Villes |
FMI |
Fonds Monétaire International |
FNACT |
Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales (Mali) |
FONIC |
Fonds d’Investissement Communal (Burundi) |
FP |
Fonds de péréquation (Niger) |
FPCL |
Fonds de péréquation des collectivités locales (Gabon) |
FPCL |
Fonds de Prêt aux Collectivités Locales (Côte d’Ivoire) |
FPDCT |
Fonds Permanent pour le Développement des Collectivités Territoriales (Burkina Faso) |
GIZ |
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, Eschborn |
IFPB |
Impôt foncier sur les propriétés bâties |
IFT |
Impôt foncier sur le terrain |
IMF |
Impôt du Minimum Fiscal |
INSD |
Institut national de la statistique et de la démographie (Burkina Faso) |
ISTEBU |
Institut des statistiques et des études économiques du Burundi (Burundi) |
MATD |
Ministère de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation (Guinée) |
MDAT |
Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (Madagascar) |
MDGLAAT |
Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (Bénin) |
OCDE |
Organisation de Coopération et de Développement Économique, Paris |
PEFA |
Public Expenditure and Financial Assessment |
PIB |
Produit intérieur brut |
PNUD |
Programme des Nations Unies pour le Développement |
PONADEC |
Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (Bénin) |
PPP |
Partenariat public-privé |
RDC |
République Démocratique du Congo |
SCADD |
Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (Burkina Faso) |
TAFB |
Taxe annexe sur le foncier bâti |
TBM |
Taxe de biens de mainmorte |
TCIRPP |
Taxe complémentaire à l’impôt sur le revenu des personnes physiques |
TCS |
Taxe complémentaire sur les salaires |
TDL |
Taxe sur le développement local |
TEOM |
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères |
TFPB |
Taxe sur les propriétés bâties |
TFPNB |
Taxe sur les propriétés non-bâties |
TFU |
Taxe foncière unique |
TH |
Taxe d’habitation |
TPU |
Taxe professionnelle unique |
TP |
Taxe professionnelle |
TSFCB |
Taxe spéciale sur la fabrication et le commerce des boissons |
TST |
Taxe sur les transactions |
TTR |
Taxe sur les transports routiers |
TVA |
Taxe sur la valeur ajoutée |
UEMOA |
Union Économique et Monétaire Ouest Africain |
UMOA |
Union Monétaire Ouest Africain |
USAID |
Unites States Agency for International Development, Washington |
RÉSUME ANALYTIQUE
Les finances locales jouent un grand rôle pour le développement local et les infrastructures communales. Pour l‘Afrique francophone subsaharienne, il y a très peu d’informations sur l’état des lieux des finances locales. L’étude comprend neuf critères d’analyse, dont
□ l’organisation territoriale, y compris les structures déconcentrées de l’État et les structures décentralisées ;
□ les approches de la décentralisation et leur programmation ;
□ l’ancrage institutionnel des communes dans les constitutions, notamment en terme de la libre administration et de l’autonomie financière ;
□ le poids des communes dans l’ensemble de l’État ;
□ le paysage des impôts et taxes attribués aux communes ;
□ la collecte des impôts et des taxes ;
□ les transferts pour le fonctionnement et l’investissement, et y compris les fonds spécialisés; et enfin
□ l’emprunt des communes et leur accès aux marchés financiers.
L‘étude comparative a été élaborée à base des informations secondaires sur les finances locales dans dix-huit pays de l‘Afrique francophone subsaharienne (sauf Ruanda, la Guinée équatoriale, et les îles). L’étude a relevé, malgré les difficultés d’obtenir des informations fiables, les points clés suivants:
□ Le bilan de la décentralisation est maigre. Les stratégies de décentralisation sont plutôt des stratégies de déconcentration. Il faut constater
– que les approches de la décentralisation ont créé un empilement des structures de gouvernance territoriale plus onéreuses qu’efficaces,
– que l’augmentation du nombre des collectivités territoriales n’ont pas réduit la présence de l’État sur le terrain ;
– que la grande majorité des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne n’organisent pas régulièrement des élections au niveau local, laissant les communes sans légitimité démocratique.
□ Quoique que la grande majorité des constitutions donne aux collectivités locales l’autonomie financière et de la libre administration, la situation réelle ne permet pas aux communes un espace de manœuvre. Notamment les communes n’ont pas une capacité financière pour les investissements, et très peu des pays ont attribués la responsabilité pour le développement local aux communes.
□ Il faut constater que le rôle des communes dans le financement du développement reste très faible, malgré les efforts de la décentralisation et de la démocratisation. Le poids de communes dans l’ensemble des États avec moins de 2% des dépendes reste insignifiant.
□ Les recettes propres des communes ne peuvent pas financer les besoins de la population déjà en terme de services de base. Les communes dépendent des investissements des ministères sectoriels, qui souvent ne sont pas coordonnés avec les plans de développement local. Certaines communes urbaines essaient d’échapper à la situation en exploitant les domaines et les biens de la commune, les baux et loyers y jouent un rôle.
□ Malgré une longue liste de recettes disponibles aux communes, la plupart de ces recettes n‘ont pas un rapport significatif aux recettes des communes.
□ Les communes ne jouent pas un rôle significatif dans la collecte des impôts locaux.
□ La grande majorité des communes des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne dépend sur des transferts irréguliers de l‘État. L‘enveloppe totale est déterminée selon la disponibilité au niveau national, et pas déterminée par les besoins au niveau local. En plus, dans la grande majorité des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne les transferts ne sont pas connus au début de l‘année budgétaire et ne sont pas régulières. Par conséquence, les budgets des communes ne sont pas réalistes.
□ Très peu des communes ont accès au financement extérieur. La capacité de gestion de finances n’en permet pas l’accès.
□ En conséquence, l‘autonomie financière des communes dans des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne reste très faible ou même nonexistante.
La conclusion de cette étude (Voir l‘illustration « La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle » à la page 136) a été visualisée pour mieux identifier l’état des lieux des finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne (Voir l’illustration «Évaluation des finances locales» à la page 139).
1. LES FINANCES LOCALES EN VUE COMPARATIVE
Cette étude est basée sur l‘analyse des finances locales dans dix-huit pays francophones de l‘Afrique subsaharienne1 et permet une vue comparative pour d‘identifier les atouts et les défis des systèmes de financement des collectivités locales. Cette étude se concentre sur les communes et pas sur les autres niveaux des collectivités locales. Les finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne en vue comparative sont présentées dans neuf sections : L‘analyse des finances locales comparative comprend
□ une analyse de l‘organisation territoriale pour mieux comprendre le degré de la décentralisation et de la déconcentration (Voir section «L'organisation territoriale et la démocratie locale» à la page 5). «L‘analyse de la structure territoriale d‘un État est très révélatrice du fonctionnement concret d‘un pouvoir politique» (Marguerat, 1988) ;
□ une analyse de l‘approche de la décentralisation pour la classifier en terme d‘autonomie transférée aux collectivités locales (Voir section «Les Politiques de la décentralisation» à la page 21) ;
□ une analyse des constitutions pour mieux comprendre le contenu des termes techniques, notamment la notion de la libre administration et de l‘autonomie financière (Voir section «Les collectivités locales dans les constitutions » à la page 32) ;
□ une analyse des dépenses des communes dans l‘ensemble de l‘État pour valider le degré de la décentralisation et de l‘autonomie financière (Voir section «Le poids des communes dans l'ensemble de l'État» à la page 45) ;
□ une présentation sur l’idée de financement d’une commune (Voir section «Qui finance les services d’une commune?» à la page 50) ;
□ une analyse de l‘assiette fiscale des collectivités locales pour comprendre l‘importance fiscale des communes (Voir section «Comparaison de l'assiette fiscale et de la composition des recettes communales » à la page 56), y compris une analyse de la composition des recettes locales pour déterminer les types des recettes les plus importantes pour les communes et l’autonomie des conseils de déterminer les taux des impôts locaux et des taxes locales ;
□ une analyse du recouvrement des recettes locales pour identifier le rôle des communes dans la collecte (Voir section «La collecte des impôts locaux et des taxes locales» à la page 105) ;
□ une analyse des transferts financiers de l‘État aux collectivités locales pour déterminer l‘étendue de rôle de l‘État dans la péréquation et pour identifier des mécanismes pour promouvoir le fonctionnement et l‘investissement des collectivités locales (Voir section «Comparaison des transferts financiers» à la page 108); et finalement
□ une analyse brève de l’accès à l’emprunt pour identifier des alternatives au financement des investissement locaux (Voir section «L‘emprunt des collectivités locales» à la page 124).
L‘analyse comparative couvre avec ces neuf aspects des finances locales une dimension juridique, une dimension monétaire et une dimension distributive (Voir l’illustration «L‘analyse du système des finances locales» à la page 3) : La dimension juridique comprend les aspects constitutionnels, de l‘organisation territoriale, et de la définition des termes clés de la gouvernance locale. L‘analyse monétaire comprend le poids des communes dans l‘ensemble des dépenses publiques, leurs recettes et les droits des conseils en terme d’autonomie locale sur la gestion des recettes, le recouvrement et le droit de fixer les taux locaux. L‘analyse distributive comprend les transferts financiers et permet de voir l‘ampleur de la péréquation entre l‘État et les collectivités locales.
illustration originale
A la fin de cette étude, les dix-huit pays de l‘Afrique francophone subsaharienne sont évalués selon ces neuf critères (Voir le tableau «La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle» à la page 136).
Tout d‘abord, il faut constater que l‘accès aux informations sur les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne2 est très difficile, très souvent, il n‘y a pas même d’information de base comme le nombre des collectivités locales ou les dates des élections municipales (OECD, 2016b), ou il y a des informations concurrentes. Même des organismes comme l’Union Africaine, l’Union Économique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) n’ont pas d’informations sur les finances locales (UEMOA, 2011). Les statistiques des recettes publiques en Afrique, publiées pour la première fois en avril 2016, marquent une étape vers l’objectif de l’Union africaine de renforcer les capacités nationales de collecte de l’impôt afin d’accroître les ressources. Ce projet panafricain livre des données complètes et accessibles sur les recettes publiques dans les pays africains (Harding et Modica, 2016) — mais sans informations sur les collectivités locales.
Toutes les informations suivantes ont été recherchées à travers des études publiées, des recherches sur l‘internet et selon la bibliographie limitée disponible.
1. L‘étude exclut la Guinée-Bissau, l‘Afrique Équatoriale, les Comores et le Ruanda. Tous les pays sont aussi membre de la Francophonie et font partie de l‘Afrique francophone subsaharienne, mais la Guinée-Bissau et l‘Afrique Équatoriale sont des anciennes colonies du Portugal, les Comores comme état-île sont totalement différentes en terme d‘organisation territoriale, et le Ruanda a changé de langue officielle il y a quelques années.
2. Au niveau national, les rapports annuels de la Banque de France sur la Zone franc sont disponibles (Banque de France, 2016), ainsi que des rapports des institutions internationales.