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RA1219.3

A53

2015Albert, Lilia A.

México tóxico : emergencias químicas / por Lilia América Albert, Marisa Jacott. — México, D.F. : Siglo XXI Editores, 2015.

310 p. – (Ciencia y técnica)

ISBN-13: 978-607-03-0713-3

1. Química Toxicología – México. 2. Sustancias peligrosas – México. 3. Productos químicos – México – Aspectos ambientales. I. Jacott, Marisa, autor. II. t. III. ser.

derechos reservados conforme a la ley
impreso en ingramex, s.a. de c.v.
centeno 162-1

En mayo de 2013, en solemne ceremonia el presidente Enrique Peña Nieto instaló el Consejo Nacional de Protección Civil. Acompañado de su gabinete y la mayoría de los gobernadores del país, el mandatario aseguró que estábamos a tiempo de “construir las bases de un México menos vulnerable y más seguro en el futuro” pues es “un deber irrenunciable del Estado mexicano crear condiciones de seguridad y protección para sus habitantes”. Instruyó a la Secretaría de Gobernación, área encargada de coordinar los esfuerzos para la protección civil, a poner en marcha seis medidas fundamentales:

1]Crear y operar el Sistema Nacional de Alertas, que permita contar con información en tiempo real, para aumentar la seguridad de los mexicanos en situaciones de inminente peligro.

2]Iniciar la operación de la estrategia México Seguro ante Desastres, con el fin de contar con infraestructura y mayor capacidad de resistencia ante fenómenos naturales.

3] Iniciar una campaña de difusión de la cultura de la prevención y la protección civil, con especial énfasis en los habitantes de las zonas más vulnerables.

4]Actualizar el Atlas Nacional de Riesgos, para convertirlo en un instrumento más útil en la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial.

5]Establecer un Programa Nacional de Respuesta a Siniestros, Emergencias y Desastres, que permita la acción oportuna y coordinada del gobierno. Y

6]Crear cinco regiones con representación nacional de protección civil, a fin de fortalecer la coordinación interinstitucional entre los diversos sistemas existentes.

Estas medidas, se aseguró en dicha reunión, consolidarán a la Protección Civil como una fuerza preventiva y con mayor capacidad de respuesta. Algo urgente pues, como se comprueba cada año, hay regiones donde ocurren accidentes que dejan muerte y destrucción. Son especialmente las que tienen altos índices de pobreza. Por eso se insiste en que para reducir los riesgos es necesario acabar con la marginación social y económica, invertir en obras de mitigación, atacar las causas de la vulnerabilidad, que en muchos casos implica el fortalecimiento de la infraestructura o la reubicación de la población que habita en zonas de riesgo.

Además, porque por cada peso que se invierte en acciones preventivas, se ahorran siete en obras y tareas de reconstrucción. Pero en México la inversión en prevenir desastres es 30 veces menor de lo que se gasta en atender las emergencias y la reconstrucción, sobre todo, cuando aumenta el número e intensidad de los desastres. Si en el primer año del milenio las repercusiones económicas de estos últimos ascendieron a más de 2 000 millones de pesos, ahora superan los 14 000.

La culpa de que esto suceda suele cargarse a la naturaleza, o a accidentes que el hombre no podía evitar. Pero está probado que en muy buena parte se debe a errores humanos, a falta de planeación y medidas adecuadas para proteger a la gente, la obra pública y las actividades económicas. Además, suele haber corrupción y favoritismo político al aprobar nuevos asentamientos donde no se debe o conceder licencias para el funcionamiento de una empresa que maneja, por ejemplo, sustancias peligrosas. A ello se suma la falta de vigilancia de las autoridades de salud, medio ambiente y trabajo en donde laboran personas expuestas a sustancias o procesos que afectan la salud y los recursos naturales.

Hacer realidad la conformación del Atlas Nacional de Riesgos y el Programa de Respuesta a siniestros, emergencias y desastres obliga cumplir otra de las promesas de la actual administración: el ordenamiento territorial del país, una tarea relegada en los anteriores sexenios. Especialmente el último medio siglo México ha registrado un acelerado proceso de urbanización y crecimiento industrial. Pero en ambos casos en forma anárquica, carente de planeación y regulación sobre ocupación y uso del suelo, a costa de áreas de importancia ecológica o agrícola o que debían constituir las reservas territoriales de las ciudades. Tanto en éstas como en el campo se han permitido asentamientos humanos en zonas expuestas a los efectos de los fenómenos naturales o a los peligros que conllevan ciertas industrias.

En este último campo, ha habido con frecuencia desatención a garantizar que las instalaciones industriales que almacenan, por ejemplo, sustancias peligrosas por su toxicidad, o porque son inflamables, corrosivas o explosivas funcionen en áreas pobladas o sin observar las normas mínimas que garanticen la salud pública y el buen estado de los recursos naturales, el agua en primer lugar, y el medio ambiente en general. De igual forma, por el almacenamiento, transporte y aplicación de tales sustancias. Como se comprueba en las zonas metropolitanas de la ciudad de México, Guadalajara, Monterrey, León, Puebla, Salamanca, Toluca, o el corredor Minatitlán-CoatzacoalcosCosoleaque-Cangrejera, muchas plantas y complejos industriales están rodeados de asentamientos humanos, lo que constituye una bomba de tiempo que urge desactivar.

Larga es la lista de accidentes debido a esta falta de previsión o incumplimiento del andamiaje legal existente, que todavía deja mucho qué desear: derrames, fugas, explosiones, incendios. Y su cauda de muertos y damnificados, que contrasta con la falta de sanciones a los responsables de las tragedias.

Un ordenamiento territorial verdadero que vaya unido a una política para prevenir y responder a los desastres, naturales o de otra índole, deberá también tomar en cuenta todos los factores anteriores, además de los meteorológicos y los que garanticen contar con personal suficiente y capacitado, que disponga de los equipos necesarios para cumplir sus tareas.

El funcionamiento de negocios que manejan sustancias tóxicas y peligrosas en el corazón de las ciudades o cerca de áreas críticas, como las de recarga de agua, necesita atención inmediata y coordinada de las instancias oficiales. Un caso emblemático: el de Agricultura Nacional de Veracruz, Anaversa, en pleno centro de la ciudad de Córdoba, es referencia obligada al respecto. De él se ofrece un crudo recuento en este libro.

El principio de que siempre es mejor y menos oneroso prevenir que remediar y lamentar se hace más evidente en los grandes temas que se abordan en este libro. Lo escriben Lilia América Albert (de bien ganada fama en el campo de la toxicología de México y el exterior), y por Marisa Jacott, investigadora y activista ambiental. Con un lenguaje sencillo las autoras nos muestran el mundo de las sustancias químicas que, según informes de los organismos internacionales especializados en la materia, superan los 67 millones. Cada año, en promedio, se agregan 15 mil nuevas. Lo más grave en el caso de nuestro país es que no existe una legislación adecuada y precisa sobre dichas sustancias y tampoco un inventario de las mismas, algo que han prometido hacer las instancias oficiales desde hace años.

Ante tal panorama, a los lectores de esta obra les resultará importante saber que desde hace por lo menos medio siglo los expertos, los gobiernos y las nacientes organizaciones internacionales y de la sociedad civil que velan por el medio ambiente y la salud insisten en la necesidad de contar con herramientas que permitan prevenir y, en su caso, atender las emergencias derivadas de dichas sustancias.

Las autoras describen el esfuerzo internacional realizado al respecto (Cumbres de Estocolmo y Río de Janeiro, destacadamente) y que han dado por fruto la creación de diversos organismos encargados de hacer cumplir los acuerdos internacionales adoptados. Nos muestran sus objetivos, en especial en cuanto a la prevención y control de las emergencias químicas. Y luego de ofrecer un panorama de lo que es la legislación y los compromisos internacionales firmados por México en la materia, nos detallan los principales accidentes químicos reconocidos oficialmente por las autoridades los últimos 40 años. Ofrecen además, cuatro casos emblemáticos tanto por su importancia como por la impunidad que los rodea: Anaversa, Tekchem, Dragón y Ecoltec, que tuvieron lugar en diferentes partes del territorio nacional. Y, como complemento, detallan las dos emergencias químicas que por su importancia figuran en la historia de las catástrofes mundiales: Seveso, en Italia y Bhopal en India.

Estamos así ante un documento que resulta de lectura y consulta obligada en los centros educativos especializados, pero también entre quienes desean saber más sobre un problema que adquiere cada vez mayor relevancia. Y debe ocupar destacadamente el interés de las instancias oficiales y el poder legislativo pues son quienes toman las decisiones de política relacionada con la protección civil, el ordenamiento territorial y el cuidado de la salud, el medio ambiente y los recursos naturales.

Para hablar de lo que ocurre en México en cuanto a las emergencias químicas es importante conocer algunas que han ocurrido en otros países y han sido un parteaguas en materia de seguridad química en el mundo, pues generaron importantes cambios en la legislación de muchos países en cuanto a la forma de prevenirlas y responder a ellas, así como movimientos sociales que aún luchan porque se haga justicia a los afectados.

En este sentido, es pertinente recordar que, a partir de 1975, hubo en el mundo varias emergencias químicas graves entre las que destacan, en 1976, la de Seveso, Italia, en 1984, la explosión de gas LP en San Juanico, cerca de la ciudad de México, la de un ducto de gasolina en Brasil y el desastre de Bhopal, en la India, mientras que, en 1986, ocurrió el gran incendio de Basilea, Suiza.

En el accidente de Seveso se dispersaron dioxinas sobre casi dos mil hectáreas, en donde vivían unas 120 000 personas, de las cuales al menos 40 000 fueron las más expuestas; hasta el momento, no se conocen cabalmente el tipo y magnitud de las consecuencias de este accidente, debido a que entonces se desconocían los efectos hormonales de las dioxinas y sus repercusiones adversas a largo plazo sobre la población expuesta.

En cuanto al desastre de Bhopal, aunque las cifras no son precisas por muchas razones, se calcula que, a causa de él, murieron de inmediato más de 4 000 individuos, fueron evacuados más de 200 000 y se piensa que, a la fecha, han fallecido prematuramente entre 15 000 y 20 000 de quienes estuvieron expuestos, además de que el daño ambiental de la zona es permanente y sigue sin remediarse.

En San Juanico hubo una serie de explosiones en una planta de almacenamiento y distribución de gas licuado propiedad de Petróleos Mexicanos (Pemex) en San Juan Ixhuatepec, estado de México, lo que generó una nube que fue visible a más de 70 km de distancia, afectó un radio de 2 km, causó entre 500 y 600 muertos, más de 2 000 lesionados y destruyó decenas de casas habitación. Éstas fueron unas de las explosiones más grandes en el mundo de vapores que se expanden al hervir el líquido, conocidas como BLEVE por sus siglas en inglés (boiling liquid expanding vapour explosión).

En Basilea, un incendio afectó aproximadamente 1 200 toneladas de productos tóxicos; entre ellos, insecticidas organofosforados, herbicidas y fungicidas a base de mercurio, unas 10 toneladas de los cuales se dispersaron hacia el río Rin, afectando aproximadamente 250 km² en Suiza, Alemania, Francia y Holanda; 12 millones de personas estuvieron potencialmente expuestas y quedaron totalmente devastados 320 kilómetros del río, desde Basilea hasta Mainz.

Estos graves desastres contribuyeron a aumentar la preocupación internacional sobre estas emergencias y generaron que varios gobiernos tomaran decisiones específicas para su prevención. Poco después, en varios países se promulgaron leyes para prevenirlas y se fueron creando organismos internacionales especializados para promover la gestión racional de las sustancias peligrosas y reducir las emergencias químicas y sus impactos adversos.

A pesar de estos cambios positivos en el entorno internacional, en México se habla poco de las emergencias químicas y los graves daños que las comunidades cercanas resienten de inmediato y los que sufren a mediano y largo plazos, una vez que dejan de aparecer en las noticias y, hasta el momento, los cambios para prevenir estos casos son mínimos en el país. Sin embargo, los datos disponibles muestran que aquí han ocurrido nueve (más del 15 %) de las 55 emergencias químicas más graves registradas en el mundo entre 1975 y 1993, entre las que figuran las ya mencionadas de Seveso y Bhopal.

Con esos datos se puede calcular que el ritmo actual de estas emergencias en nuestro país es de más de 600¹ emergencias asociadas con materiales peligrosos por año² y que, al menos cada 12 meses, ocurre una importante. Sin embargo, con una frecuencia considerablemente mayor, ocurren varias de nivel intermedio y muchas más de menor gravedad, ya sea en instalaciones industriales o durante el transporte de las sustancias, emergencias que, en general, no llegan a los medios de comunicación ni a las estadísticas, por lo cual no contribuyen a que las autoridades mejoren la atención que prestan a este problema.

Aunque los datos parecen mostrar que la frecuencia de dichas emergencias está disminuyendo en México, esto puede ser aparente y deberse, más bien, a la falta de un seguimiento preciso de la información y a que la que se brinda al público es parcial y no se actualiza, pues es fácil comprobar que los impactos negativos de estas emergencias en la población siguen siendo de gran magnitud, sobre todo en aquellos casos en que el daño es continuado.

Además de los muertos y lesionados directos en dichas emergencias, con su resultante de sufrimiento humano y pérdidas financieras inmediatas y a largo plazo, también hay consecuencias sociopolíticas indeseables y daños de largo alcance para la salud y la estabilidad ambiental, lo que las convierte en un grave problema para el país. Por ejemplo, después de la explosión de gasolina en el drenaje de Guadalajara, en 1992, el 15 % de las manifestaciones realizadas en esa ciudad durante el siguiente año estuvieron directamente relacionadas con el accidente y, como resultado de él, tuvo que renunciar el gobernador del estado.

Lamentablemente, hasta el momento los preocupantes datos sobre la frecuencia con que ocurren emergencias químicas en México y la gravedad de sus consecuencias no han logrado que las autoridades realicen una evaluación detallada que permita conocer y cuantificar el daño que causa al país el hecho, innegable, de que se carece de mecanismos eficaces para prevenir que estas emergencias ocurran y de una preparación adecuada para enfrentarlas, sin contar con que, con frecuencia, ni siquiera se atiende a todos los lesionados o intoxicados, se indemniza a los afectados o se rehabilitan las zonas dañadas. Desde luego, tampoco se ha establecido una política pública integral que permita prevenir que ocurran estas emergencias y enfrentarlas adecuadamente, en su caso.

Un problema asociado son las violaciones de los derechos humanos de las comunidades afectadas por una emergencia química y su mal manejo por parte de las autoridades y los responsables de controlarlas. Por ejemplo, tras la explosión en la formuladora de plaguicidas “Anaversa”, ocurrida en 1991 en Córdoba, Veracruz, en respuesta a la queja de la población afectada, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) reconoció que se habían violado varios de sus derechos constitucionales y emitió una recomendación para que los entonces secretarios de Salud y de Desarrollo Urbano y Ecología investigaran la causa de que esta empresa contara con licencias válidas de salud y ambiente que habían sido renovadas poco antes del accidente a pesar de las deficiencias con que operaba, repararan algunos de los daños, proporcionaran atención médica especializada a los afectados y establecieran vigilancia epidemiológica de larga duración de los expuestos.

A pesar de la resonancia nacional e internacional de este caso, la recomendación de la CNDH nunca se cumplió y bastó el cambio de administración federal para que el asunto pasara al olvido y para que la misma CNDH, bajo una nueva presidencia, considerara que su recomendación había sido cumplida, al tiempo que, después de un tiempo prudencial, los funcionarios de los sectores federales de salud y ambiente que indebidamente habían autorizado la renovación de las licencias de la formuladora regresaron a puestos de primer nivel como si nada hubiera ocurrido.

Ante situaciones como ésta, se puede afirmar que lo que ocurre en México en materia de prevención y preparación de la respuesta a emergencias químicas se caracteriza por la falta de una política pública integral, lo que, entre otras cosas, se hace evidente en la aprobación de normas incongruentes y la proliferación de dependencias que deben hacerse cargo de la prevención y control de estas emergencias, lo que facilita las omisiones y la falta de eficacia en sus acciones, las medidas insuficientes —a veces, inexistentes— de prevención y control; la falta de esta política pública también impide que se asignen fondos suficientes para evitar dichas emergencias, y contribuye a que los cuerpos de atención y rescate carezcan de preparación y equipo adecuados para responder a estas emergencias de manera oportuna y eficaz y sin riesgo para sus integrantes.

El marco de referencia para evaluar los avances y limitaciones del país en este aspecto deben ser las recomendaciones y lineamientos internacionales al respecto y los compromisos que México ha adquirido al suscribir convenios internacionales o multinacionales. Entre estos compromisos destacan los que el país aceptó en 1994, cuando se incorporó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por los cuales México debe tomar las medidas necesarias para llevar a la práctica el programa, lineamientos y decisiones que esta Organización ha establecido respecto a la prevención y manejo de las emergencias químicas. Sin embargo, cualquier evaluación hace evidente que el país está lejos de cumplir con dichos compromisos, lo que pone en riesgo grave a la población y el ambiente y, en duda, las declaraciones oficiales.

Por la importancia del tema y, ante la dispersión de la información que está disponible sobre él, hemos considerado relevante reunir los datos disponibles sobre las emergencias químicas que han ocurrido en México y ponerlos en el contexto de los principios actuales sobre la gestión de las sustancias peligrosas, el desarrollo de la legislación internacional y los convenios al respecto, así como los compromisos que México ha adquirido en este tema.

También se incluye información sobre el marco legal mexicano para que, por comparación con los lineamientos internacionales al respecto, se pueda evaluar la situación en México, así como una cronología de las principales emergencias químicas que han ocurrido en el país, un resumen de las estadísticas oficiales al respecto y cuatro estudios de caso de emergencias importantes —Anaversa, Tekchem, Dragón y Ecoltec— que han ocurrido en México.

Si bien no son las únicas emergencias graves que han ocurrido en el país, como la muy reciente de Buenavista del Cobre, definitivamente son las que han sido más estudiadas, por lo que sobre ellas hay suficientes datos que permiten evaluar la eficacia y oportunidad de las acciones oficiales.

Se presenta, asimismo, una revisión de las causas y consecuencias de los accidentes de Seveso y Bhopal, considerando que esta información puede ayudar a evaluar la pertinencia y eficacia de la legislación mexicana y señalar los puntos en los que debe ser complementada y actualizada.

Creemos que la información reunida en este libro será útil para que las autoridades de los tres niveles de gobierno en el país reflexionen sobre sus responsabilidades en este tema, para que la política ambiental mexicana y los instrumentos legales sobre las emergencias químicas se complementen y actualicen y que lo será, aún más, para las comunidades que han sido afectadas por estas emergencias y para aquéllas en riesgo de sufrir una a causa de su cercanía con una actividad industrial peligrosa o de una vía de comunicación por la que se transporten productos peligrosos, así como para los grupos interesados en reducir la frecuencia y gravedad de estas emergencias en el país.

¹ Profepa. Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2014-2018 <www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5796/1/ppja_2014-2018.pdf>.

Los productos de la industria química actual son de múltiples tipos, estamos expuestos a ellos inclusive desde antes de nacer y nos rodean en todo momento. Cada día se conoce más sobre la peligrosidad de muchas de las sustancias que forman parte de estos productos pues, además de sus propiedades de peligrosidad, algunas tienen efectos adversos sobre la salud que no son inmediatos y evidentes, pues sólo son tóxicas después de exposiciones repetidas a cantidades muy pequeñas y sus efectos pueden, incluso, ser transgeneracionales. Por otra parte, el creciente comercio y transporte de los productos químicos presentan riesgos adicionales para el ambiente y la población de muchas regiones.

Por la importancia de los riesgos asociados con las sustancias peligrosas y los productos en que se encuentran, los organismos internacionales y las legislaciones nacionales le dedican atención creciente a su manejo integral, el cual se conoce como gestión. Al respecto, llevan la delantera los países industrializados, mientras que, en los países que están en proceso de industrialización, las acciones enfocadas a la gestión de las sustancias peligrosas y los productos que las contienen son relativamente escasas y se realizan con retraso, a pesar de que, aunque muchos productos químicos no se fabrican en estos países, sí se usan ampliamente, por lo que sus riesgos también están presentes en ellos; además, muchos de estos países son productores importantes de materias primas esenciales para la industria, como metales o petróleo, por lo que sus habitantes y su ambiente también están expuestos a los riesgos asociados con la extracción, procesamiento y transporte de estos materiales.

Sin embargo, en muchos de estos países aún no se comprende cabalmente la importancia de tomar las decisiones necesarias para una gestión eficaz de los productos que contienen sustancias peligrosas, lo que incluye legislar para controlarlas eficazmente y disminuir sus riesgos, así como establecer estructuras administrativas y científicotécnicas adecuadas y suficientes para vigilar el cumplimiento de la legislación.

En este capítulo se presentan, en términos generales, el desarrollo del concepto de gestión de los productos químicos, los aspectos más importantes que se deben regular en esta gestión y se resumen los principales mecanismos para lograr que sea eficaz.

Ya desde la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, se había expresado la preocupación creciente de los científicos, las comunidades y los gobiernos sobre los riesgos que presentan las sustancias químicas para la humanidad y el ambiente y sobre la necesidad de responder eficazmente a las emergencias asociadas con ellas, así como la de facilitar la alerta temprana en estos casos.

Como resultado, en el mismo año, se formó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). En 1975 se estableció el Centro de Actividad del Programa Industria y Ambiente del PNUMA (IE-PAC, por sus siglas en inglés), para asegurar la participación de la industria en la protección del ambiente y facilitar la colaboración de gobiernos e industria al respecto. Poco después, en 1976, se creó el Registro Internacional de Sustancias Químicas Potencialmente Tóxicas de este Programa (IRPTC, por sus siglas en inglés).

A fines de 1986, la Oficina de Industria y Ambiente del PNUMA inició sus trabajos para apoyar a los gobiernos, en especial, los de los países en desarrollo, para reducir la frecuencia y efectos adversos de las emergencias relacionadas con la industria. Con este objeto, desarrolló un manual dedicado a la concientización y preparación para controlar esas emergencias en el nivel local, el cual es conocido como Programa APELL, por sus siglas en inglés (Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level), cuyo objeto es apoyar a los tomadores de decisiones y al personal técnico de respuesta a las emergencias, así como desarrollar y fortalecer la conciencia de las comunidades sobre los riesgos que las instalaciones industriales presentan para la vida, el ambiente y las propiedades e informarlas sobre los mecanismos para reducirlos.

El PNUMA también ha preparado documentos de orientación legislativa para la gestión de los productos químicos.

En 1980 se creó el Programa Internacional de Seguridad de las Sustancias Químicas (IPCS, por sus siglas en inglés) como un esfuerzo conjunto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el PNUMA, para proporcionar a los gobiernos y los diferentes grupos interesados evaluaciones de los riesgos que las sustancias químicas de mayor uso, o mayor peligrosidad, plantean para la salud humana y el ambiente, con objeto de que cuenten con información científica que les permita tomar sus propias decisiones sobre las medidas de seguridad química que sean adecuadas para su nivel específico de desarrollo y las características de su industria. El IPCS también contribuye técnicamente al Programa de la OMS para la Planeación de la Preparación para Emergencias.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), es una organización internacional de cooperación integrada actualmente por 34 países; su objetivo es coordinar las políticas económicas y sociales de los países miembros para que alcancen un alto crecimiento económico, eleven el nivel de vida de sus habitantes y protejan su salud y su ambiente. Fue fundada en 1961 para sustituir a la Organización Europea para la Cooperación Económica.

Actualmente es uno de los foros mundiales más influyentes. En ella se analizan temas de importancia internacional como economía, educación y protección del medio ambiente y se establecen orientaciones y recomendaciones sobre estos temas para sus países miembros.

Aunque sus recomendaciones no siempre son vinculantes, la OCDE hace un seguimiento periódico de los avances de sus países miembros en cada uno de los temas que aborda, al tiempo que, como estrategia para motivar a sus países miembros para que acaten sus recomendaciones al elaborar sus políticas, legislaciones, planes y programas de acción, adaptándolas a sus ordenamientos jurídicos internos, integra y hace públicos informes sobre el desempeño de cada país. Eventualmente, algunas de estas recomendaciones se transforman en convenios de carácter vinculatorio.

En 1988, la OCDE estableció un Programa para prevenir los accidentes en los que intervienen sustancias peligrosas, lo que consideró prioritario (véanse los capítulos 3 y 6).

En 1992, veinte años después de la Conferencia de Estocolmo, la Organización de las Naciones Unidas realizó en Río de Janeiro, Brasil, la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo conocida como Cumbre de Río. En ella, los gobiernos de los países participantes reconocieron que, aunque la exposición a las sustancias peligrosas representa un riesgo grave, a corto y a largo plazo, para el ambiente y la salud humana, estas sustancias y los productos que las contienen se seguirán utilizando en el futuro y, probablemente, en cantidades cada vez mayores.

Asimismo, reconocieron que una sustancia puede causar efectos adversos a pesar de que se le hayan hecho todos los estudios que se exijan en un momento dado y que estos efectos pueden ser muy graves, fundamentalmente incontrolables o irreversibles, presentarse a largo plazo y en sitios remotos a aquel en el que entraron al ambiente y que los riesgos de esperar a tener pruebas científicas suficientes antes de tomar medidas de control pueden ser graves, como lo comprueban, entre otros, los casos del deterioro de la capa de ozono y de los contaminantes orgánicos persistentes (COP).

Reconocieron, también, que la experiencia de muchos países muestra que, a pesar de la peligrosidad intrínseca de estas sustancias y los productos que las contienen, pueden usarse con eficacia económica y un alto grado de seguridad si se conocen sus propiedades y las precauciones con las que deben manejarse se especifican con claridad.

Como resultado, en la Declaración final de esta Conferencia conocida como Agenda 21 se incluyó un capítulo, el número 19, dedicado específicamente a la gestión ambientalmente racional de las sustancias químicas, cuyo objeto es garantizar que estas sustancias se puedan usar con seguridad para contribuir al desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad de vida de la humanidad.

En este capítulo se reconoce que, entre las principales limitantes para lograr el uso seguro de estas sustancias y los productos que las contienen, están la escasez de recursos y la falta de información científica, sobre todo, toxicológica, para un gran número de las sustancias que se encuentran en el comercio.

Se reconoce, también, que el uso inadecuado de muchas de esas sustancias ha generado una importante contaminación química en varios lugares del mundo, la cual eventualmente puede entrañar daños graves, inclusive, algunos de ellos irreversibles, para la salud, las estructuras genéticas y la reproducción humana, así como para la estabilidad del ambiente a largo plazo.

En él se establecieron seis programas para concentrar los esfuerzos de los países firmantes hacia la gestión segura de los productos que contienen sustancias peligrosas y promover la seguridad química en el mundo. Estos programas son:

•Ampliar y acelerar la evaluación internacional de los riesgos de las sustancias químicas.

•Armonizar la clasificación y etiquetado de estas sustancias.

•Reforzar el intercambio de información sobre las sustancias tóxicas y sus riesgos.

•Establecer programas de reducción del riesgo.

•Reforzar la capacidad y competencia de los países para la gestión de las sustancias químicas. Y

•Evitar el comercio internacional ilegal de productos tóxicos y peligrosos.

Como resultado de estas decisiones, se ha desarrollado el concepto de gestión de los productos químicos, la cual ha ido mejorando a raíz de esta Cumbre. Para orientar a los países y ayudarlos a aumentar la eficacia de sus acciones al respecto se han desarrollado varios instrumentos internacionales como el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo (PIC, por sus siglas en inglés) que derivó en el Convenio de Róterdam y el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, emitido por la FAO, que se actualiza periódicamente (véase el capítulo 3).

También como resultado de la Cumbre de Río, el PNUMA se reestructuró y, en conjunto con otras agencias de la ONU, ha auspiciado la creación de nuevos organismos y la realización de Foros y Conferencias para impulsar el cumplimiento de las recomendaciones del capítulo 19.

Los países firmantes de la Declaración de Río concordaron en que es necesario redoblar los esfuerzos nacionales e internacionales para lograr que la gestión de las sustancias químicas se realice conforme a lineamientos que garanticen el uso seguro y racional de dichas sustancias. Para esto, como la base de la gestión de estas sustancias se aprobó el Principio de Precaución, el cual se debe aplicar cuando los riesgos del uso de una sustancia son incompatibles con el elevado nivel de protección deseable, en particular, cuando:

•Los datos científicos sobre las propiedades y riesgos de una sustancia sean insuficientes, no concluyentes o inciertos o,

•Una evaluación científica preliminar de la sustancia haga sospechar que existen motivos razonables para temer que su uso pueda causar efectos potencialmente peligrosos para el ambiente y la salud humana, animal o vegetal.

En estos casos, podrán adoptarse medidas provisionales de gestión del riesgo que permitan asegurar un elevado nivel de protección para la salud y el ambiente, en tanto se dispone de información científica concluyente. Para garantizar el cumplimiento de este Principio se estableció que, para cada sustancia, se debe asegurar que:

•Exista una evaluación científica completa realizada por una autoridad independiente para determinar el grado de incertidumbre científica;

•Se realice una evaluación de los riesgos y las consecuencias en caso de que no se actúe, y que

•Todas las partes interesadas en el estudio de las posibles acciones participen en el proceso de decisión, con la máxima transparencia.

Este Principio señala que una materia prima peligrosa o los equipos en los que se utilice se deberán sustituir por otros que no lo sean, o modificar los procedimientos industriales, sin que esto afecte el proceso de producción ni se dañe la salud de las personas o el ambiente. Es una de las maneras más eficaces para reducir el riesgo de las sustancias peligrosas. La aplicación de este Principio es una medida prioritaria para la prevención y eliminación del riesgo de materiales, productos y procesos. Si los sustitutos que se desea usar son sustancias químicas o materiales, se deberán someter al análisis completo de su ciclo de vida antes que se puedan utilizar.

Como resultado de la Cumbre de Río y de la aprobación del capítulo 19 ya mencionado, para impulsar su cumplimiento se crearon nuevos organismos internacionales. Entre éstos destacan los siguientes:

IFCS. El Foro Intergubernamental sobre Seguridad Química (Internacional Forum of Chemical Safety) fue creado por la Conferencia Internacional sobre Seguridad Química celebrada en Estocolmo en abril de 1994. En él participan representantes de gobiernos, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales con objeto de fomentar la evaluación de los riesgos de los productos químicos y su gestión.

IOMC. El Programa Interinstitucional para la Gestión Racional de las Sustancias Químicas (Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals) fue creado en 1996 por varias organizaciones internacionales (OMS, OIT, PNUMA, FAO, ONUDI, UNITAR y OCDE), para promover la coordinación de las políticas y las actividades que, de manera conjunta o individual, emprendan dichas organizaciones, con objeto de lograr una gestión racional de las sustancias químicas en relación con la salud humana y el medio ambiente, así como para servir de punto de enlace y coordinación entre ellas y avanzar hacia el logro de las recomendaciones del capítulo 19 de la Agenda 21, evitando la duplicación de esfuerzos.

Bajo la tutela de este Programa se formó el Grupo de Coordinación para la Armonización de los Sistemas de Clasificación (CG/HCCS, por sus siglas en inglés), el cual, en el 2002, aprobó formalmente el Sistema Globalmente Armonizado para la Clasificación y Etiquetado de Compuestos Químicos (SGA), que debe clasificar la peligrosidad de las sustancias con base en sus efectos adversos, proponer el formato y contenido del etiquetado y de las hojas de datos de seguridad de las sustancias para sus usuarios profesionales y establecer las bases para el desarrollo de la legislación relacionada con los productos peligrosos en los niveles regional, nacional y mundial.

SAICM. El Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel Internacional (Strategic Approach to International Chemicals Management) es una política y estrategia mundial de acción, cuya meta es: “lograr la gestión racional de los productos químicos durante todo su ciclo de vida, de manera que, para 2020, los productos químicos se utilicen y produzcan de manera que se logre la minimización de sus efectos adversos importantes para la salud humana y el ambiente”.

Fue adoptado en el 2006 por consenso de los ministros de medio ambiente, de salud y otros delegados de más de 100 gobiernos que participaron en la Primera Conferencia Internacional sobre Manejo de Sustancias Químicas; la participación en él es voluntaria. El SAICM está dedicado a cambiar la forma en que se producen y utilizan las sustancias de uso agrícola e industrial en todas las etapas de su ciclo de vida, desde su fabricación y uso, hasta su disposición final, incluyendo las sustancias presentes en productos y desechos.

PNUMA (División de Tecnología, Industria y Economía). Como parte de los cambios en la organización del PNUMA después de la Cumbre de Río, se estableció esta División, la cual absorbió a la Oficina de Industria y Ambiente e incorporó a su nueva Sección de Sustancias Químicas las actividades que realizaba el IRPTC. Los objetivos de esta Sección son proteger a los seres humanos y el ambiente de los riesgos de las sustancias químicas y los residuos peligrosos. Es el punto focal de las actividades del PNUMA para estas sustancias y el principal catalizador del sistema de las Naciones Unidas para las acciones globales relacionadas con la gestión racional de las sustancias químicas.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Unión Europea (UE) también han emprendido esfuerzos para mejorar el manejo de las sustancias químicas y reducir la frecuencia y gravedad de las emergencias relacionadas con ellas. También tienen importancia las acciones sobre el manejo de las sustancias peligrosas iniciadas por grupos de naciones como los países árticos, los países del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Estos organismos actúan en ámbitos de competencia que frecuentemente se superponen; sin embargo, de manera creciente las acciones se establecen de manera concertada, o bien, unos organismos adoptan las decisiones de otros con objeto de lograr la armonización de las acciones, reducir los costos para gobiernos e industria y mejorar su eficacia sin afectar negativamente el comercio mundial.

Actualmente se intenta que esta gestión sea integral y eficaz. Por integral se entiende que debe abarcar:

Para lograrlo, la tendencia actual es la adopción de enfoques intersectoriales y de ciclo de vida.

En cuanto a la eficacia, se trata de que las medidas que se adopten para la gestión de estos productos eviten la exposición humana y los riesgos de dichos productos para el ambiente o los reduzcan al mínimo.

En consecuencia, para que esta gestión sea adecuada debe reunir varias características. La primera es que en el país exista voluntad política para llevarla a cabo, ya que, sin ella, no podrá concretarse ninguno de los puntos esenciales para lograr dicha gestión. A partir de esta voluntad debe desarrollarse una política pública explícita sobre las sustancias químicas, la cual debe:

a]Ser integral,

b]Estar claramente definida,

c]Tomar en cuenta las características del país, así como

d]Abarcar todos los sectores y actividades en que se importen, fabriquen, transporten, usen, manejen o desechen estas sustancias y los productos que derivan de ellas.

Estas características son muy importantes ya que, si esta política no es integral y quedan sin regular uno o más sectores o actividades, es muy factible que, en ellos, persistan prácticas inseguras que podrían dar origen a emergencias químicas y poner en riesgo a grupos importantes de población.

Además, se puede propiciar que, en un proceso de ahorro de costos, los riesgos de los sectores con una regulación adecuada se trasladen hacia sectores o actividades no regulados o insuficientemente regulados, aumentando los riesgos en ellos. De hecho, cuando esta diferencia en los niveles de regulación ocurre entre países de distinto desarrollo es una de las causas de las prácticas poco éticas que se conocen como “exportación de riesgos” y “doble estándar” en las que han incurrido muchas corporaciones transnacionales al trasladar sus actividades a los países en desarrollo.

En teoría, el sistema ideal de gestión de los productos químicos debería regular, en una sola ley y bajo la responsabilidad de un solo organismo, a todos los productos químicos que se usen en un país, independientemente de la forma en que lleguen al usuario o el consumidor o en que se manejen, utilicen o desechen. Sin embargo, en general, esto no es posible por razones históricas, políticas y de orden práctico y es usual que la gestión esté fragmentada en diversos elementos, por lo que puede ser muy difícil llegar a la situación ideal.

A causa de estas limitantes, es más común que los países adopten sistemas de gestión que traten de integrar y armonizar las disposiciones preexistentes en diversas leyes y reglamentos, tratando de que la coordinación entre los organismos que deben participar en el control sea eficaz, lo que es fundamental para su éxito.

En la gestión de los productos químicos, actualmente se considera esencial que se regulen eficazmente, por lo menos, las actividades que se presentan en el cuadro 1.1.

Debido a que la gestión de los productos químicos tiene aspectos administrativos, científicos, técnicos, jurídicos, sociales, políticos, económicos y culturales, no es un tema que deban resolver únicamente los gobiernos, sino que concierne a todos los sectores sociales y requiere su participación activa, así como que se preste una atención constante a los productos que entran al mercado y a la aparición de nuevos datos científicos sobre los que se comercializan desde hace tiempo.

Aunque la responsabilidad principal de una gestión correcta de los productos químicos corresponde al gobierno, la industria y los distribuidores, no se debe pasar por alto el importante papel que pueden desempeñar los usuarios, si se les proporciona información suficiente, clara y correcta sobre los riesgos y el manejo seguro de los productos.

CUADRO 1.1. ACTIVIDADES QUE SE DEBEN REGULAR EN LA GESTIÓN DE LOS PRODUCTOS QUÍMICOS.

•Obtención e intercambio de información.

•Controles de importación y exportación.

•Clasificación.

•Envasado y etiquetado.

•Transporte y almacenamiento.

•Controles y restricciones del uso.

•Evaluación de riesgos.

•Control de la publicidad y las ventas.

•Control de la producción.

•Control de la distribución.

•Control de las emisiones al ambiente.

•Preparación para la respuesta a emergencias.

•Inventarios nacionales de productos.

•Inventarios nacionales de emisiones.

•Capacitación.

•Control de la eliminación de los desechos.

La política que adopte cada país para esta gestión debe ser adecuada a sus circunstancias socioeconómicas y culturales y a su nivel de desarrollo científico-técnico pues, de lo contrario, aunque las medidas que se adopten sean correctas teóricamente, podrán mejorar la imagen internacional del país, pero no se podrán llevar a la práctica y no contribuirán a que en él mejore el manejo de las sustancias peligrosas.

De hecho, si se adopta una normativa muy estricta, se podrá argumentar formalmente que la política de control de estas sustancias en el país está a la altura de la que priva en los países industrializados pero, en realidad, serán muy limitadas las posibilidades de llevarla a la práctica y vigilar su cumplimiento y en ese país seguirán vigentes la desprotección de los trabajadores, de la población general y del ambiente, al tiempo que seguirá latente el riesgo de que ocurran emergencias químicas para las que no existen mecanismos adecuados de control y cuyas consecuencias, por lo tanto, pueden ser muy graves.

Una decisión de este tipo puede generar en las autoridades una falsa seguridad y desestimular los esfuerzos para mejorar los mecanismos de control, ya que, si están convencidas de que los sistemas del país para la gestión de las sustancias peligrosas “están a la altura de los más estrictos del mundo”, aunque no se puedan llevar a la práctica, ni sea posible vigilar el cumplimiento de las regulaciones, no harán ningún esfuerzo para mejorar la situación, la cual continuará sin cambios hasta que el aumento en la frecuencia y magnitud de las emergencias químicas, así como de sus costos y resultados indeseables, obliguen a que el país revise su política al respecto y establezca medidas que sean realmente útiles, de acuerdo con su situación y características.

En todos los países, independientemente de su grado de desarrollo, ha habido ejemplos de falta de coordinación entre las dependencias encargadas de la aplicación y vigilancia del cumplimiento de estas leyes. En otras ocasiones, esto ocurre debido a que la legislación existente no es integral, no existen medidas para el control de algunos productos o de algunos pasos de los procesos para obtenerlos, transportarlos, usarlos o desecharlos. Finalmente, aun si el marco legal es adecuado, la falta de vigilancia de su cumplimiento reduce su eficacia y utilidad, a veces, totalmente.

Los principales problemas que se han identificado en la gestión de las sustancias peligrosas y los productos que las contienen se resumen en el cuadro 1.2.

Para elegir bien las medidas enfocadas a mejorar el control de las sustancias peligrosas y los productos que las contienen y establecer un sistema eficaz de gestión de estas sustancias y productos que garantice que su uso y desecho sean seguros, es esencial identificar si una o más de las deficiencias anteriores es la causa de que la protección de la salud humana y el ambiente en un país no sean las deseables.

Aunque estos problemas también existen en los países industrializados, debido al mayor tiempo de desarrollo de sus legislaciones y la mayor preocupación de sus ciudadanos al respecto y su participación activa en el proceso, las deficiencias legales se han ido resolviendo y se ha avanzado en armonizar y complementar el marco legal y en desarrollar estructuras administrativas y de vigilancia que puedan actuar con oportunidad y eficacia.

•Información insuficiente.

•Legislación inadecuada, obsoleta, fragmentaria o contradictoria.

•Falta de coordinación entre los organismos responsables del control.

•Falta de vigilancia en una o más de las distintas áreas de competencia (por ejemplo, ambiente, salud, trabajo, transporte, aduanas).

•Etiquetas inadecuadas, falta de etiquetas o etiquetas en un idioma extranjero.

•Envasado incorrecto o inseguro de los productos.

•Inexistencia, insuficiencia o mala administración de las instalaciones de eliminación de los desechos peligrosos.

•Falta de control en el acceso a los productos.

•Métodos riesgosos de uso de los productos.

•Uso excesivo o inadecuado de las sustancias peligrosas y los productos que las contienen.

•Transporte inseguro o inadecuado de los productos.

•Falta de medidas de seguridad.

•Falta de equipo de protección personal.

•Falta de procedimientos de emergencia.

•Falta de adiestramiento y vigilancia sobre el uso del equipo de protección personal.

•Capacitación insuficiente, inadecuada o nula para el manejo de sustancias peligrosas y los productos que las contienen.

•Desconocimiento del tipo y propiedades de las sustancias que se utilizan y/o se almacenan en una empresa.

•Almacenamiento inadecuado conforme a las características de las sustancias.