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Einleitung – Anspruch, Herantasten

Im 20. Jahrhundert wurde der Lebensraum in Europa, vor allem in den industrialisierten und dem Sektor der Dienstleistungen zuneigenden Staaten, schon früh knapp und laufend knapper. Nicht nur die Bevölkerungszahlen stiegen an, die Wirtschaft zeigte Konjunkturspitzen und auch die Ansprüche an die Infrastruktur, die Mobilität, das Freizeitleben, das Wohnen, an die Arbeitsplätze, an die Bauzonen und die Nutzung von Erholungsräumen usw. wuchsen und wachsen – auch dort, wo die Bevölkerungszahlen zwischenzeitlich kulminieren, teilweise sinken oder auf neuem Hintergrund erneut steigen, stellenweise markant: Engpässe, Knappheiten. Sie riefen nach Haushalten, nach sorgfältigem Umgang mit den Ressourcen, ganz allgemein nach Nachhaltigkeit, nach intergenerationeller Verantwortung, aber auch nach zweckmässigen Dispositionen der Strukturen der Siedlungen, der Landschaften sowie von Transport, Versorgung und Entsorgung, stets aufeinander abgestimmt und zukunftsgerichtet, immer unter Einbezug des Umfeldes von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft sowie der Ökologie.

Weil das vergangene Jahrhundert mit gravierenden Einbrüchen – zwei Weltkriege, ein langanhaltender kalter Krieg, fatale und peinliche Substanzeinbussen politischer Kultur, ökologischer Defizite – belastet war und zudem in die Internationalisierung und Globalisierung der Märkte und der Politikverantwortung – exemplarisch von den Nationalstaaten sowie der EG/EU bis zur UNO/WTO – mündete, entwickelte sich das räumliche Bewusstsein nicht linear. Es gab und gibt Hochs und Tiefs, es kommt immer wieder zu neuen Herausforderungen. Die räumliche Entwicklung stand und steht nie still; die Raumplanung darf ihrerseits nicht statisch werden, selbst wenn sie verstetigt. Wir haben es also mit einer bewegten Geschichte zu tun. Die Zukunft ist ihrerseits nicht als Trendfortschreibung zu erklären. Ungewissheiten dominieren. Sie herrschen auch morgen vor. Aber die bisherigen Erfahrungen zu erfassen, ist dennoch nicht unwichtig, weil sie die Spannungsverhältnisse sichtbar machen, in denen die Planung als Auseinandersetzung mit den anstehenden, aufkommenden Problemen steht und weil sie die Möglichkeiten und Grenzen des Fassbaren illustrieren.

Die Geschichte der schweizerischen Raumplanung – Raumplanung verstanden als zielorientierter, ordnender und gestaltender Umgang mit dem Geschehen im Lebensraum, unter Einbezug der denkbaren und absehbaren Folgewirkungen – spiegelt vor allem die im 20. Jahrhundert sich konzentriert ergebenden Auswirkungen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft auf die Schweiz samt den laufenden Veränderungen als Wirkungen und als Neuinitiierungen. Gleichzeitig werden die prägenden Erkenntnisse der Wissenschaften und die Effekte der eingeleiteten Massnahmen erkennbar, alles angesichts einer nur schwer zu entwirrenden Problemfülle und -dichte. Der Schritt in die Geschichte ist also nicht nur relevant für das Selbstverständnis der Raumplanung und deren Gelingen oder Misslingen, sondern auch für das Verstehen der Problemmeisterungen durch die öffentliche Hand, konkret in einem demokratischen, föderativen und sozialen Rechtsstaat. Damit dringt die Darstellung der hiesigen Vorkommnisse auch ins Interessenfeld europäischer Staaten vor, vorweg jener, die sich als Rechtsund Bundesstaaten und als Demokratien verstehen sowie Raumplanung als Knappheitsmeisterung und Gestaltungsverpflichtung unter den Bedingungen einer offenen Gesellschaft interpretieren.

Die eidgenössische Geschichte der Raumplanung unterscheidet sich übrigens von jener verwandter Staaten durch die spezifischen politischen und kulturellen Eigenschaften von der Referendumsdemokratie bis zur Sprachenkultur. Zu betonen sind auch die selbstständigen Akzentsetzungen rund um und während des Zweiten Weltkrieges, bei durchaus vorhandenen Mängeln. Die Raumplanung nannte sich damals in der Schweiz auch nicht Raumplanung, sondern Orts-, Regional- und Landesplanung, direkt ausgerichtet auf den föderativen, dreistufig strukturierten Staat Schweiz, gleichsam in eigener Terminologie.

Als in der Schweiz der Verfassungsartikel über die Raumplanung am 14. September 1969 erlassen wurde, das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vor dem Inkrafttreten stand (erlassen am 22. Juni 1979), auf Bundesebene die ersten Erfahrungen mit der Raumplanung zwischen 1972 und 1979 gesammelt waren und die meisten der Kantone die Aufgabe der Raumplanung zwischen 1970 und 1979 neu gesetzlich unterlegt hatten, war erstmals der Zeitpunkt gekommen, auf die ältere und jüngere Geschichte der Raumplanung zurückzuschauen. Dies führte zu einem Buch mit Dokumenten der Geschichte der schweizerischen Raumplanung, ein Werk, das von Ernst Winkler, em. Professor für Geografie an der ETH Zürich, Leiter der ersten Zentrale für Orts-, Regional- und Landesplanung und Mitglied der Leitung des späteren ORL-Instituts, angeregt, von Gabriela Winkler, dipl. sc. nat. ETH Zürich, umsichtig bearbeitet und von mir, Prof. für Rechtswissenschaft ETH Zürich, damals Mitglied der Leitung des ORL-Instituts, organisiert, betreut und zu Ende geführt worden ist. Es bildet die Nr. 1 der damaligen Schriftenreihe des ORL-Instituts zur Orts-, Regional- und Landesplanung, die für dieses Thema reserviert worden war, auch wenn die Publikation erst 1979 reif wurde. Zeitlich vorausgegangen waren gleich mehrere andere Werke, so die Landesplanerischen Leitbilder in drei Bänden plus die Plankassette im Jahre 1971 der gleichen Schriftenreihe.

Viele der aktiven Raumplaner zeigten damals wenig Verständnis für das Befassen mit der Geschichte der Raumplanung. Sie setzten einseitig auf die Zukunft. Das Gewordene war aber institutionell und personell präsent, einerseits durch den Delegierten für Raumplanung, den früheren Direktor des ORL-Instituts Martin Rotach, ab 1972, anderseits durch Ernst Winkler, der die Geschichte gleichsam zurück in die Zeit des Zweiten Weltkrieges in seiner Person verkörperte, wie auch durch zahlreiche Pioniere der Raumplanung. Die Namen von Max Werner und Hans Marti dienen als Beispiele. Die ersten Planer zu befragen und sie einzuladen, ihre Erfahrungen mitzuteilen, drängte sich auf. Dies gelang nur teilweise. Immerhin konnten die wichtigsten Grundlagen vorgestellt und die verfügbaren Biografien in Kurzform in den Zusammenhang eines Grundrisses der Geschichte der Raumplanung gerückt werden: Im erwähnten Band Dokumente zur Geschichte der schweizerischen Landesplanung wurden sie – gerafft – veröffentlicht. Auch wurden Tagungen zur Geschichte der Raumplanung veranstaltet.Die Zeitschrift DISP¹ legt davon Zeugnis ab. Gleich im Anschluss an den Dokumentenband wurde eine Chronik der schweizerischen Landesplanung von Ueli Roth, Planer in Zürich, früher wissenschaftlicher Mitarbeiter von Walter Custer, Professor für Architektur an der ETH Zürich, der die Lehre in Orts- Regional- und Landesplanung für die Architekturstudenten mitgeprägt hatte, neu lanciert, ergänzt, verfeinert und als gedruckte Beilage der DISP Nr. 56 (Zürich 1980) publiziert.

Mit der Verfügbarkeit dieser Grundlagen setzte das vertiefte Nachdenken über das Werden der schweizerischen Raumplanung ein. Im Verlauf der Jahre ergaben sich mehrere Gelegenheiten zum Eindenken, stets verbunden mit Ausblicken, wie dies für die Raumplanung als Planung sinnvoll ist. Persönliche und berufliche Kontakte, sogar aus der Zeit vor der Wahl an die ETH, nämlich zu Max Werner, Otto Glaus, Ruedi Stüdeli, Willi Rohner, Ernst Winkler, Martin Rotach und vielen anderen mehr, erleichterten dem Autor den Zutritt. Nach meinem Rücktritt aus der Leitung des damaligen ORL-Institutes (1987) nahm sich vor allem Michael Koch als Leiter der Dokumentationsstelle DISP am ORL-Institut der Geschichte der Raumplanung an, in stetem Kontakt mit mir. Er ist heute Professor in Hamburg und auf dem Platz Zürich als Autor und Planer aktiv. Er steuerte ein originäres, sensibles Flair für die Geschichte des Städtebaus und der Stadtplanung bei. Aktuell betreut Martina Koll-Schretzenmayr vom NSL und als Redaktorin der Zeitschrift DISP die Aspekte der Geschichte der schweizerischen Raumplanung. Sie zeichnet auch für das Weiterführen der Zeitzeugenbefragungen verantwortlich.

Nach der Jahrtausendwende wurde erneut bewusst, wie schwierig es werden könnte, das Material zu einer vertieften Darstellung der Geschichte der schweizerischen Raumplanung griffbereit zu halten. Nur noch wenige Personen konnten die kritischen Zusammenhänge aus eigenem Miterleben aufarbeiten. Peter Keller, dipl. Arch. ETH/NDS Raumplanung ETH Zürich und damals Leiter des Nachdiplomstudiums in Raumplanung der ETH Zürich, sowie Martina Koll-Schretzenmayr nahmen sich der erneut dringend werdenden Aufgabe an. Sie führten weitere Interviews mit älter gewordenen Zeitzeugen durch. Auch veranlassten sie Gesprächsaufnahmen mit Gruppierungen von Personen am Institut für Zeitgeschichte der ETH Zürich. Martina Koll-Schretzenmayr hat dazu eine eigene Publikation in Buchform mit dem Titel Gelungen – misslungen? (Zürich 2009) niedergeschrieben. Zusammen mit den NDS-Studierenden widmeten sie sich wiederkehrend, während jeweils mehreren Tagen, dem Thema der Geschichte der Raumplanung. Der Autor steuerte gleich beim ersten Anlass einen grösseren schriftlichen Text bei, der in der Zeitschrift DISP unter dem Titel Zur Geschichte der schweizerischen Raumplanung publiziert wurde (DISP Nr. 167, Bd. 4, Zürich 2006, S. 66 ff.). Parallel setzte die Arbeit an Biografien ein, unter denen jene über Hans Marti, Stadtplaner von Zürich und Inhaber eines Planungsbüros mit Akzenten auf der örtlichen Planung, von besonderer Bedeutung ist. Zu Max Werner, Otto Glaus, Martin Rotach, Ernst Winkler und Heinrich Gutersohn hatte sich über lange Zeiten für mich wertvolles persönliches Vertrauen eingestellt. Es erlaubte mir, kaum zugängliche Hintergründe zu erkennen.

Aber auch damit konnte es nicht sein Bewenden haben. Der Autor bemühte sich seither um Vertiefungen, um das Fördern von Initiativen zur Geschichte der Raumplanung. Dabei wurde ihm bewusst: Die Raumplanung ist als öffentliche Aufgabe und als Teil der Wissenschaften zu erfassen – immer bezogen auf das räumliche Geschehen, auf die Normen zum raumwirksamen Verhalten, auf die Ziele und Massnahmen, auf die Theorien zur Raumentwicklung, stets eng verbunden mit der Politik, dem wirtschaftlichen und sozialen Geschehen, mit dem Schutz der Umwelt, mit der Ökologie im Hinter- und Vordergrund. Die Konzipierung dieses Texts, wie er heute vorliegt, wie auch jenes von 2006 bedingte deshalb entwirrende methodische Vorüberlegungen.

Die monierte enge Verknüpfung der Geschichte der Raumplanung mit dem politischen Werden, mit der keimenden wissenschaftlichen Grundlegung wie auch mit der institutionellen Einbindung als öffentliche Aufgabe in die politischen Prozesse und verwaltungsseitigen Strukturen, unterlegt und überhöht durch persönlichkeitsstarke Träger und politische Vorbedingungen usw., verhinderten von vornherein ein rein chronologisches Aufarbeiten. Selbst dem üblichen Hervorheben von Phasen haftet bei definierten Abgrenzungen Zufälliges an. Sie mögen didaktisch überzeugen, sie mögen Fassbarkeit bewirken, sie mögen den Nachvollzug erleichtern, aber eben nur im Sinne einer gerade noch vertretbaren Verkürzung auf ein Nacheinander. Zuviel an unterschiedlich Entwickelndem von den Ideen, Theorien über das tatsächliche Geschehen bis hin zur Gesetzgebung – bei divergierenden Geschwindigkeiten der Veränderungen und des Neuwerdens der einzelnen Kräfte und Werte – ist auszumachen. Dies verlangte – negativ – nach Abstand von pointiert anvisierten Phasen, positiv hingegen nach einem Kreisen um sich beeinflussende Themen, ohne scharfe sachliche und zeitliche Konturen, aber doch immer vor dem Hintergrund der Zeitachse, auf der da und dort markante Einschnitte, wie der Erlass des Verfassungsartikels über die Raumplanung, vorzufinden sind. Dieser heikle Weg wird hier in etwa beschritten.

Auch wenn es nichts Neues unter der Sonne gibt, aus der Geschichte lernt nur derjenige, der diese nicht in die Zukunft projiziert, sondern sich mit ihr im Wissen um frühere und mutiert neue Prozesse auseinandersetzt und von den Fakten her Szenarien, Leitbilder, Strategien, Konzepte, Programme auflegt, ohne sich selbst zu verdingen. Mündigkeit beweist also, wer vor der Geschichte und der Zukunft nicht zurückweicht und seine Sicht auf die kommende Zeit und die erforderlichen Ziele verantwortungsbewusst darlegt. Der begleitende Schritt hin zu den Perspektiven hält dann Stand, wenn die früheren Vorgänge auch auf ihre Schwächen hin durchleuchtet worden sind und in dieser Art mit Blick auf die Zukunft kritische Aufmerksamkeit provozieren. Dieses Durchdringen und Ausweiten wird hier zusätzlich verfolgt: Planung kann und darf nicht in der Geschichte stecken bleiben. Die Zukunft harrt ihrer.

Im Dienst der Lesbarkeit wird auf Literaturhinweise in Fussnoten weitgehend verzichtet. Es sei auf das Verzeichnis verwiesen, das selektiv gehalten ist. Es setzt auf eine klare Gliederung, separiert nach Werken, welche a) Themen der Geschichte der Raumplanung aufnehmen (alphabetisch geordnet), und welche b) in historischer Abfolge (chronologisch aufgeführt) parallel zu werdenden und sich verändernden räumlichen Entwicklungen wie auch zu den zeitbedingten Gegenständen der Raumplanung erschienen sind – ohne Anspruch auf Vollständigkeit, aber mit der Chance, von den erwähnten Publikationen zur breit gefächerten Themenvielfalt der Raumplanung just in time vorzustossen. Dieses differenzierte Literaturverzeichnis ist unbedingt zu konsultieren. Es steht gleichsam synchron zur Chronologie der Raumplanung.

Die im Text verwendeten Elementarbegriffe sind in der Fussnote 2, gleichsam als Rubrik, aufgeführt, breit andefiniert, weil sich das Verständnis im Verlauf der Zeiten da und dort gewandelt hat. Eine gewisse Bedeutung kommt auch der Beschreibung der an der Raumplanung beteiligten Wissenschaften zu. Sie finden sich in den Fussnoten 4 und 5, wobei auch zeit- und sachbedingte Akzentverschiebungen gestreift werden. Eine chronologische Grundorientierung der wichtigsten Daten zur Geschichte der schweizerischen Raumplanung vermittelt Fussnote 20.

Summa summarum: Die Darstellung der Geschichte der schweizerischen Raumplanung ist allein schon deshalb schwierig, weil die tatsächliche Raumentwicklung und das raumplanerische Einwirken wie auch der Beitrag der Theorien zur Raumplanung kaum auseinanderzuhalten sind – auf alle Fälle nicht derart luzid, dass offenkundig würde, welche Kräfte was zu welcher und in welchen Zeiträumen bewirkt haben. Immerhin wird evident, dass vor diesem Hintergrund die Raumplanung immer wieder vor neuen Herausforderungen steht und sich deshalb hüten muss, sich selbst zu überschätzen. Sichtbar wird zudem, wie bedeutsam die offene Gesellschaft, die freie Wirtschaft und der demokratische Rechtsstaat für die Raumentwicklung und die Raumplanung sind: in Widersprüchen, im Verbund – als Impulssetzer.

Wenn eine bewegte Geschichte bewegt, dann muss sie zwingend, wie angetönt, in Perspektiven münden. Dies ist bei der Geschichte der Raumplanung eines konkreten Landes besonders der Fall, da sie nahtlos an das laufende Geschehen heranführt und den Leser zum Nachdenken und Nachhaken und Vorausschauen veranlasst. Zudem ist die Raumplanung als öffentliche Aufgabe und als Wissenschaft zukunftsorientieret und folglich aus sich heraus in Bewegung in Richtung auf das Über-Übermorgen. Es wäre aus diesen Dimensionen heraus fragwürdig, eine gleichsam rückwärtsorientierte Geschichtssicht zu pflegen.

Der Autor darf nach manchen Seiten danken. Die Verbreitung von Entwürfen zu diesem Text führte zu vielen Kontakten, zu Einwänden und zu Anregungen sowie zu Unterstreichungen. Der Dank dafür ist gross. Er reicht zur Akademie für Raumforschung und Landesplanung mit Sitz in Hannover (BRD) samt ihren ordentlichen Mitgliedern, und vor allem auch nach Wien, wo gleich an mehreren Universitäten Raumplanung gelehrt wird. Ein besonderer Dank richtet sich an den Direktor der VLP (Schweizerische Vereinigung für Landesplanung), Lukas Bühlmann, der mir noch vor der Schlussredaktion beachtenswerte Kritikpunkte unterbreitet hat. Nicht weniger gross ist der Dank an Prof. Dr. Hans Flückiger, der sich als Kollege an der ETH Zürich, als ehemaliger Direktor des Bundesamtes für Raumplanung und als Autor des Entwicklungskonzepts für das Berggebiet bereit fand, Lücken im Entwurf aufzuspüren. Er hat mich mit Nachdruck an Innovationsschübe des Bundesamtes erinnert. Ein weiterer Dank richtet sich an Prof. Dr. Hans Elsasser, der stets hilfreich zur Seite steht. Mit zur Selbstkritik mahnenden Worten hat René Anliker einen delikaten Punkt berührt. Der Autor ist tatsächlich Beobachter und Beteiligter zugleich. Er hat sich darum nicht gescheut, die Entwürfe zu diesem Werk in mehreren Etappen breit zu streuen. Für immer wieder neu inspirierende Anregungen – während Jahrzehnten – verdient hohe Anerkennung: Robert Nef, lic. iur. (Institutsleiter, Redaktor, Publizist). Zahlreiche Sonderanregungen vermittelten mir die Herren Prof. Dr. Wolf Linder, der das ORL als wissenschaftlicher Mitarbeiter selbst erlebt hatte, und Prof. Dr. Marcel Senn, Rechtshistoriker der Universität Zürich. In den Dank einbeziehen möchte ich ETH-Professoren-Kollegen Riccardo Jagmetti, Urs Nef, Alexander Ruch, Gérard Hertig und vor allem Jean François Bergier, der in mir die Freude an der Zeitgeschichte geweckt hat. Meiner Gattin, Heidi Lendi-Bräker, danke ich für das geduldige Begleiten und Mitwirken.

Druckkostenbeiträge geleistet haben der Präsident der ETH Zürich, Prof. Dr. Lino Guzzella, die Albert Lück-Stiftung, Präsident Dr. Andreas Flury, und das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St. Gallen. Verlag und Autor wissen diese Aufmerksamkeit hoch zu schätzen. Die ETH Zürich unterstützte zudem den Autor mit einem Arbeitsplatz im Hauptgebäude.

Martin Lendi

¹ Der Begriff „DISP“ (Dokumente und Informationen zur schweizerischen Planung) steht sowohl für die Zeitschrift als auch für die einstige Dokumentationsstelle des ORL-Instituts der ETH Zürich. Der Name „DISP“ ist der Zeitschrift – eine wissenschaftliche zur Raumplanung – bis auf den heutigen Tag erhalten geblieben, während das einstige ORL-Institut und damit auch dessen Dokumentationsstelle DISP aufgehoben worden sind. Das Institut wurde zwischenzeitlich durch ein Netzwerk von Professuren und Instituten der ETH Zürich ersetzt.

Kurzfassung

Die Geschichte der schweizerischen Raumplanung betrifft – prima vista – die relativ kurze Zeitspanne ab der Mitte des 19. Jahrhunderts bis ins beginnende 21. mit dem Höhepunkt im Jahre 1969, als ein Artikel über die Raumplanung in die Bundesverfassung eingefügt worden ist.

Sie reicht aber noch weiter zurück, so zur Anlage der Städte mit einem relativ dichten Städtenetz in hiesigen Landen, zu den Dörfern und Streusiedlungen und vor allem mit den Passstrassen, dem Kampf wider die Naturgefahren. Förmliche Stadt- und Ortsplanungen kündigten sich nur langsam an. Immerhin entstanden mit der Zeit erste Ansätze zu einem öffentlichen Baurecht mit keimenden planerischen Ansprüchen an die Gemeinwesen: zur Abwehr von Naturgefahren, im Bauwesen (in den Frühphasen vor allem für städtische Verhältnisse), zum Verkehr usw. Die Wende zum 20. Jahrhundert brachten der Erlass des schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) und damit verbunden erste Abgrenzungen zwischen privatem Eigentum und den öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen und sodann die gesetzliche Unterschutzstellung des Waldes: zwei markante Ansätze für Gestaltung und Schutz des Lebensraumes.

Die förmliche Institutionalisierung der Orts-, Regional- und Landesplanung wurde erst spät inspiriert, vor allem durch die Landesausstellung von 1939, gefolgt 1942 von einer breit angelegten ETH-Tagung in Zürich, im Jahre 1943 von der Etablierung der Forschungsstelle für Orts-, Regional- und Landesplanung an der ETH Zürich und parallel von der Gründung der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP). In den Kantonen waren schon früher erste Planungs- und Baugesetze oder wenigstens Sonderbestimmungen in den Einführungsgesetzen zum ZGB ergangen. Sie galten primär der Orts- und Städteplanung. Der Bund war seinerseits aktiv, allerdings primär im Bereich von Sachaufgaben wie Forstpolizei, Errichtung und Betrieb öffentlicher Werke des Verkehrs, der Wasserwirtschaft, der Meliorationen, der Elektrizitätsproduktion usw.

Das Doppel von Raumplanung als öffentliche Aufgabe und als wissenschaftliche Disziplin sowie die dreifache Trägerschaft durch Staat (Gemeinden, Kantone, Bund), Hochschulen und Verbände waren vorgezeichnet.

Aus den Bestrebungen der Kantone, vor allem in den 1950er- und 1960er-Jahren, das Planungs- und Baurecht zu festigen, erwuchs allmählich die Klarsicht, dass der Bund mindestens als Grundsatzgesetzgeber und als Träger raumrelevanter Funktionen in die Verantwortung für den Lebensraum involviert sei. Der Verfassungsgesetzgeber legte am 14. September 1969 den Akzent auf die Raumplanung und die Eigentumsgarantie, also auf einen nuanciert breiteren Ansatz als den üblich gewordenen der Planung der Bodennutzung. Mit dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 gelang es, die Institutionalisierung der Raumplanung auf Bundes- und kantonaler Ebene voranzutreiben. Die Kantone wurden veranlasst, neben der Nutzungsplanung eine konzeptionelle, programmatische Richtplanung zu entwickeln, und der Bund wurde auf Sach- und Fachplanungen verpflichtet, verbunden mit dem Bestreben, die Pläne aufeinander abzustimmen. Ausserdem wurden Planungsgrundsätze vorgegeben und für die Kernbereiche der planerischen Massnahmen wie Bauzonendimensionierung, Erschliessung, Bauen ausserhalb der Bauzonen wurden bundesgesetzliche Mindestanforderungen festgeschrieben.

Der Blick weiter zurück verrät, dass das Ringen um das Erhalten und Gestalten des Lebensraums schon früh anhob, nämlich mit der Wahl der Siedlungsstandorte, mit den Verkehrswegen, mit der Abwehr der Naturgefahren, mit der Nutzung der Wasserkraft, mit der Industrialisierung, den Verkehrsnetzen usw. Dieser den Lebensraum prägende Vorlauf zeigt die Verantwortungsbreite der Raumplanung an. Sie reicht über die Siedlungsplanung und -gestaltung weit hinaus, schliesst diese aber auch zwingend ein. Zusätzlich verschaffte das RPG mit seinem besondere Anliegen der „Trennung von Siedlungs- und Nicht-Siedlungsgebiet“ fassbare Nachachtung, konkret mit den weiterführenden Zielen der Trennung der Bodenmärkte, des Schutzes der Landwirtschaft, der Erhaltung der Fruchtfolgeflächen und vor allem der offenen Landschaft. Die bodenrechtlichen Regelungen nahmen diese Anliegen ihrerseits auf, so mit Aussagen zurDimensionierung der Bauzonen, zu entschädigungslosen Eigentumsbeschränkungen, zur materiellen Enteignung, zur Abschöpfung planerisch bewirkter Mehrwerte (Mehrwertschöpfung) usw. Alles in allem wurde die Raumplanung zu einem breiten Auftrag der Erhaltung und Gestaltung des Lebensraumes.

Mit den Verlagerungen hin zur Dienstleistungs- und zusätzlich zur Wissensgesellschaft, verbunden ab den 1990er-Jahren und insbesondere ab der Jahrtausendwende mit der Digitalisierung, kommt es bei wachsender Bevölkerung und einem Wirtschaftsverlauf auf tendenziell hohem Niveau und erhöhten Ansprüchen an das Wohnen, das Arbeiten, das Freizeitleben, die Mobilität wie auch seitens der Urbanisierung und sich ändernder Werthaltungen und Lebensstile zu neuen Knappheiten: Die Schweiz wird im Mittelland zu einer Stadt. Der Lebensraum verändert sich in sich. Die Raumplanung muss sich damit neu auseinandersetzen – sowohl als Wissenschaft als auch als öffentliche Aufgabe. Erste rechtspolitische Novellierungen galten um 2012/2014 der bodenrechtlichen Komponente, verbunden mit der längerfristigen Absicht einer Totalrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung.

Die Geschichte der Raumplanung samt ihren Perspektiven illustriert, wie eine neue öffentliche Aufgabe und eine werdende wissenschaftliche Disziplin entstehen, konstituiert und immer wieder neu kritisch beleuchtet werden müssen. Regierungen, Verwaltungen und vor allem auch die Parlamente und das Volk, aber auch die Öffentlichkeit und die Wissenschaftsorgane haben die Entwicklung kritischen Auges zu begleiten. Besondere Anforderungen stellt die jüngste Zeit mit ihren Akzenten: Die Internationalisierung der Wirtschaft, der gesellschaftliche Wandel, die durchgreifende Digitalisierung, die europäische Personenfreizügigkeit, die Migrationsphänomene, die Politik des billigen Geldes mit ihrer Flucht in die Sachwerte usw. – dies alles bei erhöhten Ansprüchen an den Lebensraum – bedingen vertiefte Analysen und neue konzeptionelle Ansätze, Ziele und Massnahmen. Allein schon die Agglomerationsprozesse, die sich gegenseitig tangieren und überschneiden, rufen nach neuen Theorien und neuen gesetzlichen Ansätzen.

Die schweizerische Raumplanung verfügt über einen relativ hohen politischen Stellenwert, weniger wegen der behördlichen Raumordnungspolitik, vielmehr dank der demokratischen Legitimierung und der föderativen Vernetzung. Sie bewährt sich als andauernde Herausforderung, sei es durch Fakten, Gesetzesnovellierungen, Referenden, sei es durch Initiativen auf allen Staatsebenen, so durch Zustimmung zur Änderung des BG über die Raumplanung vom 15. Juni 2012. Ob eine Totalrevision des RPG folgen wird, ist derzeit offen, wäre aber sachlich dringend, allenfalls sogar verbunden mit einer adäquaten Novellierung des Verfassungsartikels über die Raumplanung (Art. 75 BV).

Die Übersicht konzentriert sich auf folgende Daten:

Heranbilden eines schweizerischen Städtenetzes im Rahmen der werdenden Eidgenossenschaft ab der Reformation samt dessen Festigung im Bundesstaat ab 1848 und vor allem ab dem Ausbau der Eisenbahnen und Strassenverbindungen

ab ca. 1780	Ergreifen faktischer Massnahmen zur Verbesserung der grossräumlichen Lebensbedingen (Linthkorrektion)
ab ca. 1850	und verstärkt ab ca. 1900 sukzessive Ergänzung des Baupolizeirechts durch örtliches und kantonales Planungsrecht
1939	Landesausstellung „Landi“ in Zürich (Armin Meili als Direktor)
1942	ETH-Tagung für Landesplanung (unter Vorsitz von Schulratspräsident Prof. Dr. A. Rohn)
1943	Forschungsstelle für Orts-, Regional- und Landesplanung an der ETH Zürich (am Geographischen Institut, Leiter Prof. Dr. H. Gutersohn/Dr. Ernst Winkler)
1943	Gründung der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP) (Präsident Armin Meili)
1961	Gründung ORL-Institut an der ETH Zürich
1966	Eidg. Expertenkommission für Fragen der Landesplanung (Präsident Prof. Dr. H. Gutersohn)
1969	Erlasse der Verfassungsartikel über die Eigentumsgarantie und die Raumplanung (Art 22^ter und Art. 22^quater aBV) am 14. September 1969
ab 1970	Erlass oder Novellierungen der kantonalen Planungs- und Baugesetze, Erneuerung der Ortsplanungen
1971	Publikation Landesplanerische Leitbilder
1979	Erlass BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
1996	Grundzüge der Raumordnung Schweiz, Bericht des Bundesrates vom 22. Mai 1996, Bern 1996
2012	Bundesgesetz über die Raumplanung, Änderung vom 15. Juni 2012.

Die bereits ab ca. 2000 wahrnehmbaren Perspektiven der tatsächlichen Raumentwicklung mit dem Auseinanderdriften von „funktionalen Räumen“ (Agglomerationen/Metropolitanräumen) und „politischen Gebieten“ (des Bundes, der Kantone und der Gemeinden) halten zu einem Bedenken der Planungskoordination und Planungsorganisation an. Zudem nehmen die Kompetenzen des Bundes in der internationalen Welt faktisch und rechtlich zu, was das Neukonzipieren der Integration des Bundes in die Verantwortung für die Raumordnung bedingen könnte. Dazu gilt es, verfassungsrechtliche Vorüberlegungen anzustellen. Die Studie weicht der Frage nach einer Revision des massgebenden Art. 75 BV nicht aus. Erwogen werden eine umfassende respektive eine erweiterte Bundeskompetenz im Rahmen der Grundsatzgesetzgebung: Einbezug der Stadt-, Agglomerations-, Verkehrs- und der Landschaftsplanung sowie von formellen und materiellen Mindestanforderungen an das Baurecht.

Der Text lässt sich auch unter einem ganz anderen Gesichtspunkt als dem der geschichtlichen Ansätze und der zukunftsträchtigen Perspektiven verstehen, nämlich inspiriert von der Fragestellung: Was braucht es, um eine neue, junge Staatsaufgabe sachlich-politisch festigend zu lancieren? – und dies erst noch in einem demokratischen, liberalen Rechtsstaat und vor dem Hintergrund der werdenden Globalisierung sowie der sich durchsetzenden Digitalisierung, mitten im Wandel zur Wissensgesellschaft. Gleichsam ein politikwissenschaftlicher Zutritt würde dominieren. Die Aussagen könnten in zehn Richtungen weisen: Es bedarf

a) einer hohen Parallelität von politischer Offenheit und wissenschaftlicher Grundlegung,

b) der Bereitschaft, die Öffentlichkeit für die Problemstellungen zu sensibilisieren,

c) der Aufmerksamkeit, Anforderungen zu stellen und dennoch die Institutionen und die Öffentlichkeit nicht zu überfordern,

d) der Belebung von politischen und administrativen Institutionen und der Wissenschaft, kreative Eigeninitiativen zu entwickeln und auf dem Thema der Erhaltung und Gestaltung des Lebensraumes zu insistieren,

e) der Wahrnehmung der Chancen, partizipative und demokratische Engagements zu sachlich überzeugenden Erfolgen zu führen,

f) der permanenten selbstkritischen Kompetenz, sich rechtlich-fachlich nicht zu übertun,

g) der Umsicht, tatsächliche und normative Veränderungen aufzunehmen, also nicht zu verdrängen,

h) der Fähigkeit, geltendes Recht zu befolgen und umzusetzen sowie erforderliche Novellierungen zu beantragen,

i) der Verantwortung, die Grundziele der Raumplanung und der Gemeinwesen stets im Auge zu behalten,

j) Offenheit gegenüber ethischen Grundorientierungen.

In diesem Sinn kann also der Text zusätzlich als politikwissenschaftliche Fallstudie zur Etablierung einer übergreifenden öffentlichen Aufgabe gelesen werden. Sichtbar wird, was alles vorgekehrt und welche Abwege einkalkuliert vermieden werden müssen. Relativ junge rechtsgeschichtliche Spezifica und deren historische Bedingungen des 19., 20. und des beginnenden 21. Jahrhunderts werden anhand des Beispiels der Raumplanung ebenfalls erkennbar. Folglich darf auch die rechtshistorische Dimension hervorgehoben werden. Dass zudem wirtschafts- und sozial- wie auch umweltpolitische Einflüsse anfallen, dies ergibt sich aus dem vieldimensionalen „Lebensraumbezug“ – sie alle erlebten ungefähr zu gleichen Zeiten neue Höhepunkte, und zwar je für sich und in gegenseitiger Vernetzungsvielfalt.

Die Zukunft ist als Raum der Möglichkeiten der Raum unserer Freiheit.

(Karl Jaspers)

Planung ist Steuerungs- Kommunikations- und Konsensbildungsprozess zugleich.

(Ernst Hasso Ritter)

Planung ist geistige und tätige Auseinandersetzung mit dem politischen, wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Geschehen – über die Zeiten hinweg, in die Zukunft hinein.

Planung ist die Ersetzung des Zufalls durch den Irrtum. Dem Zufall aber sind wir schutzlos ausgeliefert, während wir als Planende immerhin die Möglichkeit haben, vom grösseren zum kleineren Irrtum fortzuschreiten.

(Robert Nef)

Der Raum ist Voraussetzung des Lebens und der Lebensentfaltung.

Wer sich in die Raumplanung einkapselt, kann nichts Wesentliches über die Raumplanung aussagen.

Planung ist Politik

(Christoph Lanz, Titel in NZZ)