LA421.8
O75
2012 Ornelas, Carlos
Educación, colonización y rebeldía : la herencia del pacto
Calderón-Gordillo / Carlos Ornelas. — México : Siglo XXI, 2012.
1 contenido digital. — (Educación)
isbn 978-607-03-0362-3
1. Educación – México – Siglo XX. 2. Política educativa –México. 3. Educación y Estado – México – Siglo XX. I. t. II.Ser.
primera edición impresa, 2012
edición digital, 2013
© siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn digital 978-607-03-0362-3
derechos reservados conforme a la ley
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para
Meztli Larissa, por la esperanza
Los hombres se atreven más a ofender al que se hace amar que al que se hace temer, porque el afecto no se retiene por el mero vínculo de gratitud, que, en atención a la perversidad ingénita de nuestra condición, toda ocasión de interés personal llega a romper, al paso que el miedo a la autoridad se mantiene siempre con el miedo al castigo inmediato que no abandona nunca a los hombres.
MAQUIAVELO, El príncipe
El resultado es un libro de un género que se ha denominado “historia del presente”, en el que confluyen enfoques diversos: historia, reportaje, biografía, entrevista, coloquio, crónica, análisis ideológico, ensayo. Si bien he querido comprender antes que juzgar, tras recabar los elementos empíricos de cada caso no me he abstenido de ejercer la crítica.
ENRIQUE KRAUZE, El poder y el delirio
El propósito de las reglas tiene por objeto definir las formas en que el juego se efectúa. Pero el propósito del equipo dentro de ese conjunto de reglas es ganar el juego, mediante una combinación de habilidades, estrategia y coordinación; por las buenas y en ocasiones por medios sucios.
DOUGLAS C. NORTH, Institutions,
Institutional Change and Economic Performance
La educación nacional está en crisis. Los estudiantes no aprenden lo que se supone asimilar saber para desempeñarse en sociedad; la ética de los maestros no corresponde a su magisterio; el gobierno de la educación básica está colonizado por fieles del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y hay una percepción generalizada de que en el sector educativo reina una corrupción aguda. Hay un consenso general de que para resolver esa “catástrofe” como la califican cada vez más académicos y periodistas, se requiere de un cambio profundo en los fines, las estructuras y la administración de la educación básica. En lugar de ello, el gobierno del presidente Calderón y el SNTE, ofrecen una alianza con propuestas que parecen más un placebo que un remedio eficaz.
El 15 de mayo de 2008, el gobierno federal mexicano y el SNTE, firmaron un pacto para iniciar otra reforma en la educación básica: la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE). El propósito manifiesto de la ACE es elevar la calidad de la educación, su arreglo fue de 10 puntos, denominados procesos prioritarios, para cubrir cinco áreas donde se realizaría la actividad. De esos 10 puntos, sólo los dos que tienen que ver con el ingreso y la promoción de los docentes por medio de concursos, y los que proponen reformar los lineamientos de un esquema de incentivos denominado Carrera magisterial, tienen el potencial de promover cierto cambio institucional.1 Los demás son retóricos ya que diversas normas los contemplan como obligaciones de las autoridades.
El presidente Felipe Calderón y la presidenta del SNTE, Elba Esther Gordillo, escogieron con cuidado el escenario para la ceremonia del lanzamiento de su oferta. Fue el Día del Maestro, en el Palacio Nacional, ante la mayoría de los integrantes del gabinete presidencial, gobernadores de los estados, políticos, cuadros del sindicato, líderes de las asociaciones de padres de familia y representantes de los medios y la prensa.
En este trabajo examino el diseño político de la ACE y sus efectos en poco más de 30 meses de existencia, de su anuncio el 15 de mayo de 2008 al 31 de diciembre de 2010, cuando ya se había realizado la tercera edición del Examen Nacional de Conocimientos y Habilidades Docentes (el Examen), una de las aristas de la ACE. En general, percibo más reveses que ganancias netas en la calidad de la educación y más pérdida de autonomía de las autoridades vis à vis la dirigencia del SNTE. Presiento que la ACE abortará quizás antes de la conclusión del gobierno del presidente Calderón o, a más tardar, al despuntar el siguiente ciclo sexenal. El SNTE ya se desligó de sus promesas.
Persigo dos propósitos. El primero es empírico, pretendo hacer un escrutinio exhaustivo de un asunto contemporáneo y en marcha, como lo es la ACE. Esa tarea se cubre en los capítulos 2 al 7. El segundo es teórico, aspiro a ir más allá de la coyuntura y contribuir al debate en el campo de la educación comparada, sobre los factores que inciden en el fracaso de las reformas educativas. En el capítulo 8 me hago cargo de esa discusión, junto con una reflexión sobre las consecuencias de la ACE y los motivos que impulsaron a los actores principales a firmar esa alianza. En ese capítulo final también retomo el diálogo con colegas, periodistas y activistas de la sociedad civil que expresaron sus convicciones sobre la ACE, que presento en la introducción.
En la introducción y el capítulo 1, ofrezco la perspectiva para el análisis y proporciono los antecedentes contextuales de la ACE. A pesar de que en mi trabajo siempre me ocupo del ser, no del deber ser de la educación, en el epílogo, proporciono las premisas conceptuales y prácticas de una Edutopía para México.
Me afano en construir un proyecto de investigación, Libertad justicia y exclusión: las consecuencias de la política educativa, como parte de mis responsabilidades en mi Casa Abierta al Tiempo, la Universidad Autónoma Metropolitana. Buena parte de la revisión de la literatura (que se expresa en el capítulo teórico y de contexto) responde a una preocupación añeja por explicar los porqués de la política educativa y las luchas por el poder que practican los actores preponderantes, así como la acción política que realizan otros participantes. Lo cual combino con el uso de fuentes secundarias para proporcionar un panorama histórico (no un trabajo de elucidación y relato detallados de la historia) y el análisis cotidiano de lo que sucede en el vecindario de la educación básica. Esto lo hago inspeccionado la prensa diaria lo que, además, me permite nutrir mi columna semanal en el Excélsior y escribir artículos en revistas de divulgación, de los cuales retomo porciones y las integro en el discurso general.
Este trabajo se encuadra en el tercer sustantivo de mi proyecto, la exclusión. La Alianza por la Calidad de la Educación es un proyecto de dos actores: el gobierno federal y el SNTE los cuales, no obstante que invitan a los gobiernos estatales y a la sociedad a participar, monopolizan las decisiones sobre lo que hay qué hacer y deshacer. El aparato de análisis en que se sustenta ese proyecto de investigación incluye una revisión de la literatura de cierta amplitud, pero aquí nada más retomo una de las aportaciones de Hilary Silver, para caracterizar la exclusión desde un enfoque weberiano. “Los grupos de estatus son una manifestación de las relaciones de poder; otorgan honor y estima social y tienen su propia conciencia, pautas de consumo y estilos de vida [...]. El grupo de los ‘incluidos’ comparte una cultura y una identidad común y, en consecuencia, normas que legitiman la exclusión (de quienes no comparten sus puntos de vista o se oponen a sus designios)”.2 Empero, arguyo que dentro de ese monopolio en la toma de decisiones hay pugnas entre los contratantes y que la partida que comanda al SNTE ejerce la hegemonía. Utilizaré la noción de grupos de estatus cuando me refiera a los docentes de base; y definiré la noción de camarilla para caracterizar a los líderes del SNTE.3
Debido al lapso que cubre este estudio, a que la Alianza es un asunto en movimiento y que muchas de las situaciones cambian de un día para otro, el examen que realizo se basa en fuentes periodísticas, documentos oficiales y del sindicato, así como en opiniones de académicos y analistas. Le quise imprimir al texto un tono de debate con mis colegas, ya que considero que sólo a través de diálogos respetuosos, podremos contribuir a esclarecer los intrincados caminos de la política educativa y sus alrededores.
Sin embargo, para cumplir el propósito académico de cierto aliento, enmarqué el ensayo en un aparato teórico explícito que me permitió hacer interpretaciones e incluso tratar de explicar las motivaciones políticas que originaron esta peculiar reforma educativa. Dicho aparato no lo desarrollo con amplitud, nada más expongo lo indispensable con el fin de privilegiar el discurso analítico.
Este trabajo se gestó en un plazo breve; no tuve tiempo de sujetarlo a la crítica y revisión de mis estudiantes, que son jueces implacables, en especial los de posgrado; ni discutirlo en seminarios con mis colegas. Presenté partes de este trabajo en ponencias o conferencias en diversos foros, mas no recibí críticas puntuales que me permitiesen mejorar el contenido. En esas reuniones observé que la autoestima del gremio normalista es baja y anda en búsqueda de mensajes edificantes. Por ello, en especial quienes son dirigentes del SNTE, se molestaban cuando hablaba en público de la venta y herencia de plazas. Recibí andanadas verbales por mis juicios críticos, mas también experimenté el apoyo de bastantes mestros de base. Lo cual me permite seguir pensando que hay muchas buenas matas en el magisterio nacional.
Gracias al salario que me paga la Universidad Autónoma Metropolitana, pude combinar mis actividades docentes con el trabajo de investigación. Siempre he recibido impulso de mis colegas, mis jefes inmediatos y las autoridades. Aunque no hubo fondos específicos para este proyecto, reconozco que me beneficié de las becas y estímulos que mi Universidad me otorga y de los viáticos con que me apoyó para asistir a congresos internacionales y presentar avances de lo que es hoy este libro.
Mi amigo Pedro Zepeda me hizo comentarios precisos a partes del texto. No pude hacer caso a todas sus sugerencias, pero agradezco el esfuerzo que realizó y las correcciones que hizo en ciertos pasajes y fallas tipográficas.
Adolfo Castañón me convenció de que cuando leo y cito a Max Weber también lo hago con José Medina Echavarría, su traductor, quien no hizo una traslación literal, sino que la adaptó al ambiente intelectual latinoamericano.
Agradezco las observaciones críticas al borrador que un dictaminador anónimo consignó por parte de la empresa editorial. Aprecio la diligencia y el profesionalismo de Gaby Parada; su excelente trabajo de edición se nota en cada página de este libro. Considero un honor y motivo de orgullo publicar bajo el sello de Siglo XXI Editores, una casa de prestigio sólido.
Sé que si mis hijos no estuvieran tan ocupados, se hubieran prestado, como en otras ocasiones, a ser explotados como lectores cautivos y chalanes, pero sus responsabilidades profesionales y familiares no les dan ese tiempo.
Como siempre, Ana Rosario, con su ojo crítico —despiadado y a la vez amable y comprensivo— leyó y comentó la mayor parte de lo aquí escrito. Como maestra normalista que fue, me hizo regresar varias veces sobre lo andado para corregir, buscar congruencia y expresar con mayor claridad algunos puntos que no le parecían claros, o no lo suficiente. También me invitó (aunque lo interpreté como una orden) a eliminar gráficas y estadísticas que desde su punto de vista no agregaban valor al trabajo. A ella se debe lo reducido del aparato teórico (el primer borrador duplicaba el número de palabras), aunque trasladé algunas nociones a los capítulos donde me parecía que serían relevantes para el análisis.
Meztli Larissa acaba de nacer, es mi primera nieta. La adoro, aunque no la he tenido en mi regazo todavía. A ella le dedico este libro con amor y esperanza en un futuro mejor para ella y para todos los niños de esta humanidad.
Coyoacán, mayo de 2011
La reforma de la escuela, por lo tanto, está más a menudo vinculada a los conocimientos asumidos y una cultura de legitimación que a los problemas del mundo real a pesar de lo que los responsables de la política puedan decir.
DAVID P. BAKER Y ALEXANDER W. WISEMAN,
The Impact of Comparative Education on Institutional Theory
No obstante que leí el artículo de Hans Weiler desde los años noventa, no fue hasta que lo revisé en un nueva edición, que me surgió la idea de estudiar a la ACE como una reforma educativa condenada al fracaso. Un párrafo en particular, me parece que resume de manera precisa mi intención:
Estudiar las reformas de educación que abortan, revela mucho acerca de las dinámicas políticas complejas alrededor de la hechura y descomposición de decisiones políticas clave [...]. Argumento, apoyado en estudios de caso [...] que el Estado en sociedades industriales avanzadas tiene la tendencia a maximizar la ganancia política que se deriva del diseño —y de la apariencia de poner en práctica— reformas educativas, mientras trata de minimizar el costo político de llevarlas a cabo.1
Ése fue el supuesto fundamental que me hizo pensar que la situación no es muy diferente en los países de capitalismo tardío, como México. También me motivó a escribir un ensayo de interpretación política acerca de lo que es y significa la ACE, no lo que nos dicen sus promotores que es.
Aunque en el documento original de la ACE se convoca a la sociedad y otros actores políticos a participar en la reforma educativa, es claro que nada más hay dos figuras clave: el presidente Felipe Calderón Hinojosa y la lideresa del sindicato Elba Esther Gordillo. Su retórica calificó de inmediato a la ACE como un esfuerzo de las dos partes, que se unieron con el propósito de lanzar una transformación profunda del sistema educativo nacional. Se equivocaron quienes pensaban que con los gobiernos que emanaron del Partido Acción Nacional (PAN) a partir del año 2000, se iba a debilitar el poder de los sindicatos corporativos y sus camarillas dirigentes.
Desde 1992, los gobiernos del PRI consideraron a Elba Esther Gordillo su interlocutora privilegiada para negociar ciertas modificaciones institucionales (y, en el camino, ella resultó una ganadora absoluta). La señora Gordillo firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (el Acuerdo) en representación del magisterio nacional (no nada más de los afiliados a su sindicato), siendo sus interlocutores los secretarios de Educación Pública, Hacienda y Crédito Público, otros altos funcionarios del gobierno federal y los gobernadores de los estados. Mediante el Acuerdo, el gobierno federal transfirió a los gobiernos estatales grados de autoridad, no muchos en realidad, para administrar la educación básica y la normal.2
En 2002, la dirigente del SNTE persuadió al presidente Vicente Fox para que convocara a todo tipo de actores políticos e institucionales (gobernadores, los presidentes de la dos cámaras federales, el presidente de la Suprema Corte de Justicia, miembros del gabinete, representantes de los padres de familia, grandes empresarios y hasta las cabezas de tres denominaciones religiosas) para firmar el Compromiso Social por la Calidad de la Educación (el Compromiso). El presidente Fox aseguró que significaba la puesta en marcha de la reforma educativa más ambiciosa para el nuevo siglo.3
La ACE es de naturaleza diferente. Aunque nada más la secretaria de Educación Pública, Josefina Vázquez Mota y el secretario general ejecutivo del SNTE, Rafael Ochoa Guzmán, firmaron (con posterioridad a la ceremonia) el documento base, la Alianza compromete al gobierno federal en su conjunto. Además, el gobierno del presidente Calderón pactó con el sindicato realizar asuntos a los que está obligado por la ley.
En el ritual del Palacio Nacional, la señora Gordillo aparecía como la replicante única de los secretarios de Salud, Hacienda y Crédito Público y la secretaria de Educación Pública. Los gobernadores de los estados y demás actores sólo fueron invitados a sumarse a la “movilización en torno a la educación, a efecto de que la sociedad vigile y haga suyos los compromisos que reclama la profunda transformación del sistema educativo nacional”. El acto protocolario del 15 de mayo, más que celebrar el Día del Maestro, fue la aclamación del poder de la lideresa magisterial, quien retiene el control de la educación básica desde la década de 1990. Ella fue una aliada sui generis de Felipe Calderón, en las elecciones presidenciales de 2006, las más controvertidas del México contemporáneo.4
El ceremonial de presentación de la ACE sólo tuvo dos estrellas, Elba Esther Gordillo y el presidente Felipe Calderón. Los secretarios de Desarrollo Social, Salud, Hacienda y Crédito público, así como la secretaria de Educación Pública, parecían actores de reparto. Los discursos fueron solemnes y hasta suntuosos, pero lo que resaltó fue el simbolismo: el presidente y la lideresa (aunque no en ese orden de jerarquía) forjaron las reglas del juego. Ese ritual tuvo su recompensa en los medios y la prensa. Aunque existieron las experiencias del Acuerdo y del Compromiso de que el SNTE no cumple sus promesas, la ACE generó expectativas altas entre analistas, líderes políticos, empresarios y organizaciones sociales.
Aunque mantuvieron sus dudas, los articulistas de Excélsior le vieron ciertas virtudes a la ACE e hicieron comentarios en la semana que siguió al anuncio. Ivonne Melgar apostó a que habría mudanzas en la educación por el desgaste de la escuela pública y cansancio de la lideresa. Cecilia Soto consideró que los cambios anunciados eran trascendentes y les dio la bienvenida. Para Agustín Basave la ACE era un paso en la dirección correcta. Sólo Axel Didriksson le hizo la crítica y mencionó que ninguno de sus puntos era novedoso.
Leo Zuckermann arguyó que la ACE era un pacto basado en el realismo, que nada puede hacerse en educación sin el sindicato: “Más allá de la retórica grandilocuente, creo que se trata de una iniciativa que va en la dirección adecuada ya que introduce el criterio del mérito en la contratación, la compensación y el desarrollo de los maestros”. Y agregó tres hipótesis para sustentar sus expectativas de un cambio verdadero; su segunda suposición “tiene que ver con el ciclo vital de Elba Esther Gordillo. No es un secreto que la líder magisterial está preparando su sucesión. Y para tener éxito, necesita el apoyo del gobierno”.5 Editorialistas de otros periódicos y comentaristas de radio y televisión también le advertían ciertas bondades.
Federico Reyes Heroles, un intelectual liberal de prestigio, pensó que los juegos de poder pasados, “vencidas” en lenguaje coloquial, entre la SEP y el SNTE habían conducido a la educación a una crisis grave, evidenciada por los bajos resultados en la evaluaciones nacionales y las comparaciones internacionales. Eso acarreaba desprestigio a la autoridad pero más al sindicato, Entonces: “No se llega al acuerdo por un acto de buena voluntad, eso en política no existe. Se llega al acuerdo por mutua conveniencia, por necesidad”. En su opinión, la firma de la ACE significaba el comienzo de solución de los principales problemas de la educación básica.6 Él criticó con cierta aspereza a los escépticos y hasta los acusó de reaccionarios.
El optimismo de Reyes Heroles creció cuando la SEP y el SNTE convocaron al primer Concurso Nacional Público de Oposición para el Otorgamiento de Plazas Docentes (el Concurso). Él afirmó: “la Alianza por la Calidad Educativa tocó hueso. Quizá sea la reforma más profunda hasta ahora de la gestión del presidente Calderón”. Y concluyó su pieza alabando a las dos mujeres que, desde su perspetiva, llevaban las riendas: “Estamos ante el hecho inédito de la política. Josefina y Elba, J & E, dan lecciones de política a los masculinos ideólogos del purismo”.7
Luis Rubio, fue uno de los primeros en mostrar su optimismo por el anuncio de la ACE. A tan sólo tres días del acto en Palacio Nacional, él expresó su confianza, en el gobierno y el SNTE, suscribió los cuatro puntos que le parecían trascendentes (y acaso realizables) de la ACE, aunque al final planteó cierta duda acerca de su consolidación. “Aunque probablemente tomará años en poder apreciar el resultado de este acuerdo, el país dio una vuelta extraordinaria esta semana. El gobierno está retomando su autoridad en un tema central para el desarrollo y lo que parecía imposible comenzó a pasar. De consolidarse, ésta podría ser la reforma más trascendente de esta generación”.8
Alejandro Ramírez Magaña, presidente del Consejo de Administración de Cinépolis, la cadena de cines más grande del país, tras criticar a la sección 18 del SNTE de Michoacán y cargarle el mayor peso por la crisis de la educación en ese estado, se preguntó si habría soluciones viables; afirmó: “Sí la hay. La pactada Alianza por la Calidad de la Educación entre la SEP y el SNTE es un paso importantísimo en la dirección correcta. Esta Alianza señala ejes clave para una verdadera reforma educativa, y sin duda, de ser llevada exitosamente a término, resultará la reforma estructural más importante de la presente administración”.9
Para ellos y otros observadores parecería que por fin el gobierno tenía un método coherente para mejorar la calidad de la educación y conquistar la consideración de los maestros. Aunque ponían sus escritos con cierto tono de duda, su optimismo era evidente, suponían que la ACE era un pacto legítimo entre esos dos actores políticos y las instituciones que encabezaban. El fin no podía ser más generoso: elevar la calidad de la educación.
En otros parajes del paisaje político, académicos y maestros disidentes denunciaron a la ACE como una maniobra tendiente a fortalecer el poder de la señora Gordillo. En cuanto el Presidente y la señora Gordillo la anunciaron, la revista Educación 2001, convocó a un grupo de reconocidos investigadores de la educación a ofrecer sus puntos de vista sobre la ACE. Ángel Díaz Barriga consideró que la ACE “muestra como el gobierno federal dobla las manos ante el Sindicato”. Eduardo Andere asentó: “Es claro que se trata de un convenio político [...] (donde) se puede establecer lo que se quiera porque de todos modos no se obliga a nadie, a menos que el pacto se exprese a través del sistema jurídico”. Gilberto Guevara Niebla fue drástico: “Una hipótesis es que esta Alianza empobrece a los profesores”.
Aurora Loyo expresó: “A mí me parece que cualquier reforma educativa debe estar dirigida por el Estado porque se trata de una política pública no puede dejarse de lado que la cuestión debe ser gubernamental, mientras que en la Alianza tenemos las dos cosas mezcladas: un gobierno federal muy desdibujado y el SNTE. Es un síntoma muy preocupante”. Manuel Ulloa coincidió con ella al afirmar que la ACE “implica una cesión de la rectoría del Estado[...] este tipo de acuerdos no han mostrado su eficacia”. Sólo Roger Díaz de Cossío le dio cierto crédito: “En mi opinión debemos dar la bienvenida a la Alianza porque la realidad es que hay trabajar con el sindicato”.10
Grupos de investigadores organizados protestaron contra la ACE y acusaron al presidente Calderón de obsequiarle todas las canonjías que le pedía Elba Esther Gordillo en recompensa por los favores del día de las elecciones de 2006, así como reforzar su propia posición.11 La comunidad de investigadores de la educación, a cuyos integrantes se les puede suponer mayor conocimiento de las política en ese campo, criticaron ese pacto con agudeza: “Nos preocupa que en la llamada Alianza por la Calidad de la Educación, la SEP continúe abdicando, a favor del SNTE, de sus responsabilidades para normar y conducir la educación nacional”.12 Los partidos de la izquierda no reconocían a Felipe Calderón como el presidente legítimo; argüían que él robó la elección; por lo tanto, atacaron las premisas de la ACE en diversos foros, incluyendo el Congreso Federal.
Desde mediados de los años cuarenta del siglo xx, el gobierno federal comenzó a transferir al sindicato el reclutamiento y la administración de los mecanismos de promoción (el llamado escalafón), que incluye la designación de los directores de escuelas y poco tiempo después la de supervisores y mandos bajos de la burocracia central y las agencias de la SEP en los estados, las antiguas direcciones federales de educación. Con la expansión del sistema a lo largo de varias décadas, el SNTE creció en número de miembros y poder, e hizo más eficaz su estrategia (diseñada desde los años 50 por el grupo que lideraba Jesús Robles Martínez) de colonizar con sus cuadros la administración de la educación básica y normal.13
De acuerdo con académicos y columnistas, la motivación real de la firma de la ACE es una asociación política con el fin de legitimar las concesiones gigantescas que el gobierno le ha concedido a Elba Esther Gordillo y sus allegados.14 Estos investigadores también sospechan que los altos burócratas de la SEP no tienen intenciones reales de elevar la calidad de la educación, sino de balancear la correlación de fuerzas entre ellos y los dirigentes de la organización sindical (al menos eso se percibía cuando Josefina Vázquez Mota era la secretaria de Educación Pública). En consecuencia, la ACE parece un juego complejo de relaciones de poder donde la retórica de la reforma educativa para mejorar la calidad representa un papel cardinal, mas al mismo tiempo superficial.
En este ensayo se exploran las características del diseño institucional de la ACE, se analizan sus efectos inmediatos y se especula sobre sus consecuencias más allá de la coyuntura con el fin de explicar por qué es una reforma insolvente.
Hay una especie de pregunta fantasma que recorre todo el ensayo y que tiene que ver con las motivaciones que pudo haber tenido el presidente Calderón para signar un pacto con grupos que fueron enemigos históricos del Partido Acción Nacional y su doctrina.
Acaso el gobierno decidió firmar la ACE para resolver una cuestión histórica, pero sin generar conflictos: acabar, o al menos reducir, la venta y herencia de plazas dentro de la educación básica que ya había alcanzado proporciones de escándalo. También es posible que deseara modificar el esquema de la Carrera magisterial, dadas las altas tasas de corrupción y su ineficacia como incentivo para mejorar la educación básica. Aunque para cumplir esos dos propósitos, el presidente Calderón tuviera que hacer más concesiones a la cuadrilla que se apoderó del SNTE.
El argumento central de este trabajo es que mientras la dirigencia del SNTE ejerce un poder real, los altos funcionarios de la educación pública sólo tienen autoridad. Aunque las nociones de poder y autoridad su usan con frecuencia como sinónimos y hay personas que tienen poder y autoridad al mismo tiempo (como un secretario de Educación Pública, por ejemplo), su significado es diferente.15 La primera discrepancia es que el poder significa la habilidad de alguien de hacer que otros hagan lo que él o ella quiere que efectúen, aun en contra de su voluntad; las personas en posiciones de autoridad que carecen de poder, no tienen la fuerza, el talento o la habilidad para coaccionar a otros.
La segunda discrepancia entre el poder y la autoridad, es que el poder se puede originar en relaciones ilegítimas que no requieren sanción legal alguna y, sin embargo, se ejerce (por ejemplo, el poder de líderes de movimientos de protesta o de los grandes empresarios o de los dueños de medios de comunicación (los poderes fácticos, como dicen en España). La autoridad siempre tiene sus bases en las leyes y no puede exceder los límites de su mandato.
La última diferencia es que la persona o grupo que tiene poder, lo ejerce, es un activo que se puede compartir pero no transferir (aunque haya poderes vicarios, pero éstos son dependientes); en tanto que la autoridad puede delegarse. En suma, el poder es la esencia de la política, en tanto que la autoridad es un atributo de la administración pública.
Las nociones de autoridad, poder o dominación, para usar la concepción de Max Weber, son relacionales, es decir, sólo se ejercen si los poderosos tienen sujetos a los cuales dominar o hacer que los obedezcan o que crean en ellos. El poder no se ejerce en el vacío. Y donde hay poder hay resistencia (Foucault dixit). El concepto de resistencia es más que la oposición organizada al poder, aunque la incluya, también implica desobediencia y rechazo pasivo a las órdenes de los poderosos hasta llegar a la impugnación violenta a las políticas que emanan del poder. La rebeldía implica una oposición activa a alguna política, como la de los maestros de Morelos que se rebelaron contra la ACE por considerarla una imposición y por atentar contra conquistas laborales, como la posibilidad de heredar la plaza al momento del retiro. Cuando se habla de relaciones de poder, por lo general hacen referencia a las ideas de dominación, resistencia y rebelión.
Las relaciones de poder, su ejercicio, la consecución de obediencia o la rebeldía contra la dominación no se dan en el vacío, se despliegan en el marco de las instituciones del Estado, en el establecimiento de reglas de comportamiento político y juegos de poder donde hay ganadores y perdedores. Allí se elaboran las estrategias (o políticas gubernamentales) y se diseñan los mecanismos para ponerlas en práctica. Muchas de esas políticas generan consenso y credibilidad (efectos que buscan quienes ejercen el poder) entre otros actores, así como la oposición de los adversarios políticos dentro de las pautas institucionales existentes. Empero, hay ciertas políticas que provocan la respuesta de actores excluidos de esos juegos del poder que se expresan por medio de reacciones intelectuales (en la prensa y los medios) o en la respuesta a través de movimientos políticos que escapan a las reglas formales e incluso llegan a manifestaciones violentas.
En este escrito predomina un enfoque neoinstitucionalista, combinado con la orientación weberiana clásica, así como con aportaciones de teóricos neomarxistas. Robert Putnam arguye que los académicos que se adscriben a las teorías institucionalistas difieren en muchos aspectos, pero están de acuerdo con dos asuntos cruciales. Primero, que las instituciones dan forma a la política: “Las reglas y los procedimientos estándar que forman a las instituciones dejan su huella en los resultados mediante la estructuración del comportamiento político”. Sin embargo, no obstante que las instituciones dan forma a las conductas políticas, se puede postular, siguiendo a Maquiavelo, que la voluntad de los actores, sus ambiciones y sus percepciones de la realidad, también imprimen su marca en las consecuencias de alguna acción política.
Segundo, la historia estructura a las instituciones: “No importa que otros factores les den forma, las instituciones tienen inercias y ‘robustez’. Implican trayectorias históricas y momentos cruciales”.16 La literatura con enfoques neoinstitucionalistas experimenta un boom desde la década de 1990 y, aunque la mayoría de los autores postulan premisas divergentes en aspectos cruciales, la mayoría de ellos supone que el avance de la democracia es el pilar para desarrollar interpretaciones de la política contemporánea.17 Con todo y ese progreso, en sociedades que llegaron tarde al desarrollo democrático, como México, subsisten relaciones políticas tradicionales, como diría Max Weber, patrimonialistas, según Octavio Paz, y corporativas, siguiendo a Schmitter.18 En el sistema educativo mexicano, las relaciones cliente patrón son las dominantes, que obedecen a esas inercias históricas y a un sindicato “robusto”, cuya dirigencia sabe adaptarse a los cambios políticos. Son un freno para la democracia y para la marcha de la educación pública.
El concepto de institución evoca la noción del imperio de la ley, el establecimiento de normas y la necesidad de los dirigentes de obtener grados de legitimidad o credibilidad. De acuerdo con Putnam, los institucionalistas usan los instrumentos de la teoría de juegos y selección racional para identificar a las instituciones como “juegos en forma extensa”, donde el comportamiento de los actores se estructura según las reglas del juego político, las relaciones de poder y no sólo conforme a la norma escrita. También subrayan las motivaciones políticas e históricas y se interesan en esclarecer la oportunidad (timing) y la secuencia en el desarrollo institucional. En estudios empíricos se conjugan esos elementos con el fin de construir marcos teóricos ad hoc que permitan explorar con mayor detalle a una institución concreta o a una política en particular.
En el primer párrafo de la introducción a su famoso libro, Douglas C. North, expresó
Las instituciones son las reglas del juego en la sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. En consecuencia, las instituciones estructuran los incentivos en el intercambio humano, ya sea políticos, sociales o económicos. El cambio institucional da forma a la manera en que las sociedades evolucionan a través del tiempo y por lo tanto es la clave para entender el cambio histórico.19
En las instituciones políticas, el cambio institucional se asocia a las alteraciones en la composición de los grupos dominantes, a las modificaciones en las relaciones de poder, “la correlación de fuerzas”, como se decía en los años setenta, y en resultados observables de una política determinada (como la ACE). De acuerdo con John W. Meyer y Brian Rowan, las instituciones son “sistemas racionalizados”: un conjunto de papeles y actividades asociadas a los actores políticos que se arreglan de tal manera que reflejan los medios, los fines y las relaciones que se orientan a la consecución de metas específicas.
En un proceso de toma de decisiones, los papeles de los miembros de una institución (los maestros, por ejemplo, y los mecanismos establecidos para acceder a una plaza definitiva) deben definirse (aunque no siempre de manera explícita o ser “socializados” por medio de la educación, la costumbre u otros mecanismos) y, se presume, la mayoría los acepta.20 Se puede suponer que hay sistemas hegemónicos que generan inercias y hábitos culturales en los miembros de una institución. La persistencia cultural es un asunto que los neoinstitucionalistas estudian bajo la influencia de enfoques antropológicos. En esos enfoques los grados de institucionalización intervienen en la conducta de los actores en un proceso de cambio.
Lynne G. Zucker arguye que hay
tres aspectos de la persistencia cultural son afectados en forma directa por la institucionalización: la transmisión, la conservación y la resistencia al cambio. Se considera que la institucionalización aumenta los tres [...]. La transmisión se define como el proceso por medio del cual los entendimientos o comprensiones culturales se comunican a una serie de actores [...] en cuanto a la conservación, la suposición principal es que la transmisión de actos con una institucionalización elevada es suficiente para conservar esos mismos actos [...]. Los actos con un alto grado de institucionalización se resistirán a la tentativa de cambio por medio de la influencia personal porque se les considera hechos externos impuestos en el escenario y, al mismo tiempo, como si lo definieran.21
Aquí se arguye que la comercialización y legado de plazas, con todo y ser ilegal, tienen un alto grado de institucionalización. Por lo tanto, la oposición al cambio institucional es un efecto de la persistencia cultural, combinado con pugnas políticas entre camarillas de diferente calibre.
Sin embargo, lo más visible del cambio institucional no son los procesos de toma de decisiones, que para la mayoría de los miembros de una institución pueden ser tan desconocidos y ajenos como los anteriores. Pero los símbolos que se construyen para legitimar la nueva racionalidad florecen y hasta se interiorizan si corresponden a realidades perceptibles o a expectativas de los mismos actores. “Los rituales y las ceremonias se definen como decoración de escaparate para los procesos políticos reales o como instrumentos mediante los cuales el listo y el fuerte explotan al crédulo y al débil [...]. El control de los símbolos es una de las bases del poder, tanto como el control de los demás recursos”.22 Esta idea es congruente con las tesis de la hegemonía, como las estilan los seguidores del filosofo italiano Antonio Gramsci.
Gwynn Williams, apoyándose en los escritos de Antonio Gramsci, acuñó la definición de hegemonía más precisa y cuyo sentido impregna los razonamientos de este ensayo:
un orden en el cual es dominante un determinado modo de vida y pensamiento, en el cual un concepto de la realidad está difundido a través de la sociedad en todas sus manifestaciones constitucionales y privadas, informando con su espíritu todos los gustos, la moral, las costumbres, los principios religiosos y políticos y todas las relaciones sociales, particularmente en sus connotaciones intelectuales y morales.23
Ralph Miliband, arguye que la hegemonía que ejerce una clase social o un determinado grupo en nudos de relaciones políticas es el factor de legitimación más importante de las decisiones trascendentes.24 Para legitimar su acción, los actores políticos que ejercen el poder y detentan la autoridad, según Weber, necesitan altos grados de credibilidad ante la sociedad. Este proceso de legitimación se debe al ejercicio del poder. También hay legitimidad de origen en las sociedades democráticas, la que otorga el voto popular. La primera es de matriz teórica weberiana; la segunda es la base de las teorías contractualistas, que deben su origen a Jean-Jaques Rousseau.25
Una de las debilidades de los enfoques institucionalistas es que no proveen de herramientas suficientes para el análisis de los grupos informales que se insertan en las instituciones y ejercen el poder más allá de la letra de la ley. En países que arribaron tarde a la democracia se dan casos de la persistencia de relaciones de poder del viejo régimen que se adaptan a las nuevas condiciones, mas con su hacer subvierten a las instituciones democráticas. Ciertas de las prácticas que fueron características del régimen de la Revolución mexicana, como la formación de camarillas, son un ejemplo patente de la supervivencia de relaciones clientelares. Incluso, hay suficiente información para argüir que en el sistema educativo mexicano un grupo ejerce la hegemonía dentro del SNTE y ha colonizado el gobierno de la educación básica y normal. Allí esa cuadrilla también es hegemónica, mantiene la exclusividad de sus miembros en un grupo de estatus y el monopolio de las decisiones políticas, como diría Max Weber.
El empleo contemporáneo del vocablo camarilla insinúa a individuos que se coligan para proteger intereses ilegítimos dentro de alguna institución, no defienden alguna causa específica, aunque pueden utilizar cierta retórica con el fin de ganar adeptos, se equipara a un “grupo de presión”, en ciertos enfoques funcionalistas o al “grupo de estatus” en las teorías de matriz weberiana. Por regla general, en la camarilla hay un jefe que establece las reglas del juego y las conductas que deben guardar sus miembros. En esos corros descuellan emociones como fidelidad al cabecilla (incluso se promueve el culto a su persona), defensa mutua, complicidades y vínculos de negocios con base en el gasto público. A pesar de la importancia que las camarillas han jugado en la historia de México, pocos estudiosos se han abocado a su análisis. Joy Langston es la excepción.26
Dentro de alguna dependencia o institución pueden haber varias camarillas que coexisten y compiten entre ellas por la supremacía y el control de los recursos, pero siempre hay una hegemónica. Habrá otras camarillas más pequeñas, que comparten ciertos lazos de identidad con la dominante. Aquéllas pueden subordinarse u oponerse a ésta. En el sistema educativo, se pueden contar como camarillas subordinadas a la que lidera en SNTE, a los grupos de las secciones locales (con rasgos de identidad territoriales) y entre las opositoras, las diversas corrientes de maestros disidentes, en especial de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), cuyos dirigentes reniegan de su pasado de lucha por la democracia sindical y replican los vicios que critican en los “institucionales” (los afiliados a la corriente de la señora Gordillo) y otros líderes charros, como les llaman con desprecio.27
Las pugnas entre camarillas atraviesan las relaciones de poder dentro del SNTE e imponen su marca en el diseño y las acciones de la ACE. La alta burocracia de la SEP, al parecer, no domina la tecnología del poder y tal vez ni siquiera tenga la voluntad para arbitrar en las disputas entre los diferentes grupos y se le complica negociar los asuntos candentes de la ACE.
Parafraseando a Langston, en este trabajo se arguye que la camarilla hegemónica del SNTE es un grupo de docentes y de funcionarios adscritos a las burocracias de los poderes ejecutivos, federal y estatales, partidos políticos, y puestos de representación política, así como una cantidad inmensa de comisionados en la jerarquía del sindicato.28 Esta cuadrilla se ha fortalecido a lo largo de dos décadas porque los presidentes en turno concedieron a su jefa más beneficios que a los líderes que la precedieron.
El grupo trabaja en primer lugar para hacer progresar las carreras de sus miembros, que fomentan lazos de fidelidad a la lideresa, aunque se afilien a partidos con ideologías divergentes y aun antagónicas. El nexo fundamental en las relaciones de intercambio entre la jefa y sus subalternos se da como sigue: la señora Gordillo recibe posiciones en el gobierno de parte del presidente, y los gobernadores de los estados; ella los distribuye entre su gente, combinados con favores y beneficios monetarios (compensaciones pagadas con fondos sindicales) para premiar la disciplina, el abasto de información y la fidelidad, o al menos asegurarse de que los subordinados no se rebelarán contra los intereses de sus jefes inmediatos y de ella misma.
Las camarillas sindicales se formaron al influjo del régimen de la Revolución mexicana desde los años treinta y cuarenta del siglo XX; a cambio de la subordinación política, la incorporación al partido oficial y el control de sus agremiados, el Estado les otorgó el monopolio de la representación laboral y política. Se consolidó un sistema político corporativo que, siguiendo a Philippe Schmitter, no renegó de la democracia formal, pero se constituyó en un régimen autoritario.29 El nuevo corporativismo, para diferenciarlo del viejo, de raigambre priista —que se asienta sobre los viejos controles sindicales y en las camarillas— se adaptó a los cambios democráticos y al régimen de partidos, “se ha convertido en un mecanismo de negociación y extorsión que impide el desarrollo económico y político del país”.30
Como en otros textos, en este estudio el concepto colonización es útil para ilustrar la escalada de los diversos grupos hegemónicos que ha tenido el SNTE sobre la SEP.31 Colonizar significa la intervención por conquista o convenio de un territorio por nacionales de otro país; los colonizadores se asientan e imponen su “cultura” al pueblo colonizado.
Aquí no se trata de la colonización de un país, sino de una institución. Con algunas sustituciones gramaticales el concepto se hace claro. En lugar de nacionales se escribe cuadros del sindicato quienes se asentaron e impusieron en la educación básica mexicana. La colonización supone un cambio radical en la institución colonizada: segregación política (ser o no normalista, por ejemplo), mestizaje y aculturación. Los leales al SNTE, el grupo de los “incluidos”, se establecieron —y continúan en el proceso— en los segmentos medios y bajos de la burocracia del sector educativo. Es una estrategia sindical consciente y permanente.
Haciendo una extrapolación del texto clásico de Martin Carnoy, el colonizador llega con poder al contexto colonial; él tiene el apoyo de grupos de estatus pudientes detrás de sí; el colonizado (lo que era la
burocracia oficial) no tiene poder; si él intenta luchar, es conquistado por otros medios o se le excluye (como le sucedió a Josefina Vázquez Mota). El colonizado no tiene libertad para elegir.32
Esta explicación psicológica otorga un sentido de superioridad a la fuerza colonizadora, orgullo, autoestima y lazos de solidaridad que se fundan más allá de las oficinas burocráticas; descuella en el grupo de estatus y en el trabajo político. En cambio, los burócratas modernizadores no comparten la “cultura” e “historia” de los colonizadores, ni tienen lazos de identidad que les permita formar un espíritu de cuerpo. Ellos se concentran en áreas técnicas, de planeación y evaluación, pero en la educación básica, el control lo ejercen los leales del SNTE, los colonizadores.